7月，欧洲议会发布《美国关键矿产政策及其对欧盟战略自主的影响》报告，考察了美国关键矿产战略的价值链框架，梳理了该战略自2017年以来的演变过程，并将其与欧盟框架进行比较，评估其对欧盟经济自主造成的影响，同时为内部市场与消费者保护委员会（IMCO）以及工业、研究与能源委员会（ITRE）提出市场准入、产业政策、供应链韧性相关政策方案^[1]。

一、价值链框架

报告搭建了一套由上游、中游、下游、回收四大环节构成的原材料价值链分析框架，有助于精准定位供应链薄弱环节，并匹配适配的政策干预手段。主要发现包括：战略风险在于中游的缺口，而非上游产能不足。美、欧虽具备一定矿产开采潜力，但中国掌控全球90%的稀土元素精炼以及74%的锂和钴的精炼。中游加工垄断格局会直接威胁国防、航天、半导体和电动汽车等下游制造环节。因此，多元化战略需要将上游开采与对国内中游精炼产能的投资相结合。

二、美国关键矿产政策、治理架构及其历史演变

过去十年，受进口依赖、供应链高度集中、大国地缘竞争等因素驱动，关键矿产已上升至美国工业、能源与国家安全政策核心位置。美国形成了一套由行政令、法规、产业激励、国际合作机制组合而成的政策体系，但尚未出台统一、完整的顶层战略规划。

美国采用混合型治理架构，融合了行政协调（白宫、国家能源主导委员会）、技术情报（内政部/地质调查局）、产业发展（能源部）、国防安全（战争部）、财政激励（财政部/联邦税务局、《通胀削减法案》）、融资（进出口银行、美国国际开发金融公司）、外交拓展（国务院、美国贸易代表办公室）以及国会监督等职能。

美国关键矿产政策历经四个发展阶段：2017~2020年为战略认知与框架搭建阶段；2021~2022年为将供应链韧性纳入产业政策阶段；2023~2024年为政策框架巩固与落地实施阶段；2025~2026年第二届特朗普政府执政时期，转向明显的干预模式，设立国家能源主导委员会，统筹能源部、内政部、商务部及《国防生产法》相关办公室工作。

三、欧盟与美国关键原材料政策比较

1、资金方面

美国提供的公共资金远多于欧盟。美国联邦机构调动约460亿欧元（约合3561.43亿元人民币），而欧盟仅提供约50亿~60亿欧元的关键原材料资金。二者使用的金融工具也有所不同，美国提供更灵活、大规模的支持，且风险共担程度较高，而欧盟主要依赖拨款和贷款。

2、战略储备方面

美国采用双储备体系，包括沿用已久的国家国防储备以及由进出口银行支持的“金库计划”（Project Vault）。欧盟仍在推进其储备战略的落地实施，依托即将成立的关键原材料中心和27个成员国之间的协调治理。

3、价格稳定机制方面

美国依赖与贸易挂钩的价格下限和可调节关税，欧盟目前仍缺乏专门的工具来保障矿山和加工厂开发商的长期收入。借鉴可再生能源领域广泛使用的差价合约或可为弥合这一差距提供一项折中方案。

四、对IMCO和ITRE的影响

IMCO委员会可运用《外国补贴条例》审查中方扶持的矿产中游项目与可能造成隐性依赖的美国补贴，协调成员国融资方案以防范单一市场碎片化风险，将供应链韧性作为市场准入条件，同时审视依赖美国补贴的欧盟企业是否存在扭曲运营；ITRE委员会可通过双向差价合约和“最后买家”机制保障项目收益，借助环境、社会和治理/国防采购标准、战略储备对冲成本，并以信用担保和灵活精炼工艺应对高能源成本问题。        

（郭文娟）