西班牙政府在疫情早期采取较为宽松的防控政策，随着3月8日起确诊人数持续激增，疫情更加严峻。3月13日，政府升级防疫措施并宣布国家进入紧急状态，出台全国禁令，限制人员流动。疫情暴发后西班牙政府、重灾区马德里政府采取的应对措施和影响因素分析如下。

　　1．宣布国家进入紧急状态

　　3月13日，西班牙首相佩德罗·桑切斯（Pedro Sánchez）宣布全国进入“紧急状态”，这是西班牙自1975年民主转型以来第二次进入“紧急状态”。这项措施将允许政府限制公民的流动并合理调配使用资源，以遏制疫情的蔓延。根据西班牙宪法，因非常原因导致政府无法以一般措施维持社会正常运转时，政府可通过法令决定全国或部分地区进入非常状态，有权征用和调配各类公有或私有、民用或军用资源。状态级别按严重程度由低到高分为：紧急状态（Estado de Alarma）、特殊状态（Estado de Excepción）、全面戒严状态（Estado de Sitio）三种，其中，“紧急状态”可持续15天，如需延期须经议会商议通过后执行。

　　2．出台全国禁令，限制人员流动

　　3月14日，西班牙政府在“紧急状态”下出台面向全国范围的法令，限制人员流动：

　　①除购买食物或医疗用品，去医院、工作或处理其他紧急情况等活动外，全体居民在家不得外出。国民警卫队有权判定居民活动是否在允许范围内，并加以干预。

　　②卫生部有权调配各部门以保证公共医疗用品的供给，其中包括私营部门医务人员及其医疗设施。

　　③除城际火车外的公共交通班次减少50%，全部客运车辆及交通设施需每日依照卫生部要求进行消毒清洁。

　　④食品店、药店、加油站、超市等提供生活必需品店铺可继续营业，酒店餐厅只可提供送货上门服务，其余休闲、文化和体育场所禁止开放。

　　⑤全国范围学校及幼儿园停课15天，建议采取远程在线教育，并授权自治区政府调整学生课程安排及开学日期等，该措施于3月16日生效。

　　3．发布《针对新冠肺炎疫情应急计划》

　　3月12日，西班牙政府发布《针对新冠肺炎疫情应急计划》，包括医疗健康和社会经济两部分内容。

　　医疗健康方面：

　　①通过应急基金向卫生部拨款10亿欧元（约合77.2亿元人民币），用于实施疫情优先事项。

　　②向17个自治区拨款共28亿欧元（约合216亿元人民币），以加强各自治区卫生医疗服务。

　　③政府有权规范医疗用品价格，根据实际情况，医药用品部际委员会评估议定相关产品的最高定价。

　　社会经济方面：

　　①通过央行向社会注入140亿欧元（约合1080.4亿元人民币）流动资金，以刺激社会生产力。

　　②为解决中小企业及个体户资金紧张问题，税款缴纳期限延迟6个月，并将减免部分税收。

　　③为受损较严重的旅游、运输等行业提供4亿欧元（约合30.9亿元人民币）国家信贷。

　　④拨款2500万欧元（约合1.9亿元人民币）特殊资金为弱势群体提供补助。

　　4.设立“政府-社会伙伴疫情跟踪对话机制”

　　3月12日，由西班牙经济部部长纳迪亚·卡尔维尼奥（Nadia Calvi？o）负责，设立“政府-社会伙伴疫情跟踪对话机制”，其下共设5个主题的圆桌对话：社会经济、劳工关系、社会保障、专业化人才未来发展、生态和人口政策。旨在疫情特殊时期通过与社会各界沟通交流，采取新的有效措施，减少疫情对西班牙经济和就业的影响。

　　5．轻症患者居家隔离治疗

　　考虑到某些重灾区医疗资源有限，3月13日，西班牙卫生部宣布根据地方实际情况，轻症患者可居家隔离治疗，通过电话或专门医疗人员上门诊疗。发布《疑似或轻症新冠肺炎患者的居家管理》文件，强调判定轻症患者居家隔离时，应确认本人无慢性心血管疾病、糖尿病、肺肾等方面疾病，无严重呼吸道、胃肠道或神经系统病症，且免疫系统正常，但老年人和孕妇等风险人群不适用于轻症患者居家管理办法。截至3月18日，全国确诊病例中5135人（46%）住院隔离治疗，其中563名收入重症病房，其余轻症患者居家隔离。

　　马德里自治大学分子生物学中心研究员马尔格丽塔针对该措施发表观点谈到：“根据中国的疫情经验，中国卫健委官员曾表示，武汉死亡率远高于中国平均水平的重要原因是医疗资源的缺乏。所以西班牙现阶段采取的措施旨在保证医疗体系正常运转，根据患者症状的轻重以及医疗资源的可用程度来决定其留院观察还是居家隔离。”

　　6．特殊处理隔离患者生活垃圾

　　3月13日，西班牙生态和人口挑战部宣布，已与各自治区政府协商决定对隔离患者的生活垃圾特殊处理。要求居家隔离患者及其护理人员使用过的口罩、护目镜、手套等有传染可能性用品丢弃前，需在第1层垃圾袋封口情况下，使用第2层垃圾袋再次封口，并作特殊标识处理（如使用绝缘胶带封口等）。此类垃圾将直接进入焚化炉或垃圾掩埋场，为保护环卫工人安全，制定特定规程进行无接触垃圾收集和处理，并为工人提供必要的防护工具。

　　二、重灾区马德里的应对措施

　　1．公共和私人医疗机构统一管理

　　3月12日，马德里自治区卫生局应对新冠肺炎疫情采取的措施中包括：将马德里所有公共和私人医疗机构统一管理，将私人医院的ICU病房利用起来，至少增加约1000个ICU病房，以供重症患者使用。

　　2．重组马德里医疗系统

　　3月12日，马德里卫生局对其医疗体系进行重组：新增1700多名医务工作人员，以应对日益增加的新冠肺炎患者；将优先级别低的手术、诊断、检查等预约日期延迟；将部分酒店和疗养院改建为医疗中心，增加病床数量；为新冠肺炎电话咨询专线增加400名接线员等。

　　3．与谷歌、Telefonica公司合作开发抗疫APP

　　3月14日，马德里自治区政府与谷歌、Telefonica电信公司等合作推出针对新冠肺炎的应用程序。该应用程序可提供“云问诊”，患者通过APP将身体症状向卫生部门报告，医务人员与其进行沟通、问诊，在必要时采取进一步措施；还可以通过GPS定位，记录用户所在位置，显示人群聚集的“热点区域”，以了解患者居家隔离情况。

　　4．使用无人机进行居家宣传

　　3月15日，马德里警方使用无人机提醒居民留在家中，不得外出。通过将扬声器安装在无人机上，操控至马德里各区域对居民进行宣传，实现疫情下的“零接触”宣传和监控。

　　三、疫情快速蔓延的可能原因分析

　　1．疫情初期大型活动无防控措施

　　西班牙最初面对疫情采取的措施较为宽松。虽然3月2日欧洲疾控中心（ECDC）向有疫情暴发风险的成员国发出警告，避免非必要的大规模集会。但西班牙政府为推动“性别平等运动”，并未取消3月8日在马德里举行的国际妇女大游行，约12万人在无防护措施条件下聚集。此外，3月1日，在马德里伯纳乌体育场如期举行了约8万名球迷参加的国家德比足球赛。因此，马德里确诊病例持续增加，确诊数量高达全国总数38%。参与国际妇女大游行现场的平等部部长伊琳娜·蒙特罗（Irene Montero）于3月12日确诊感染新冠肺炎。西班牙首相夫人、环境部部长、领土政策和公共职能部部长等也随后确诊。

　　2．欧盟各国间人员流动频繁

　　欧盟内部经济合作紧密、人员流动频繁，西班牙作为欧盟重要的经济体和热门的旅行胜地难以独善其身。1月31日在西班牙旅游胜地加那利群岛确诊的第1例新冠肺炎患者，就是在德国感染后到西班牙旅游的德国籍游客。此外，3月初确诊患者中90%与意大利疫区相关。

　　3．遗漏早期新冠肺炎病例

　　2月25日，西班牙卫生部通知各自治区医院开展对呼吸道重症及死亡病例的筛查工作。3月1日，西班牙官方宣布，通过尸检筛查，2月13日死亡的1名69岁男子确诊死于新冠肺炎，而此前被确定的死因是普通肺炎。通过此病例可以判断，新冠病毒在西班牙传播的时间比之前认为的要早。

　　4．口罩供应不足，居民并未佩戴口罩

　　2020年1月以来，西班牙出现了“口罩荒”现象，民众几乎无法买到口罩。西班牙医药分销商联合会数据统计显示，口罩需求比去年同期出现了“非同寻常的”增长，增长率高达10000%。虽然西班牙医药分销商联合会已呼吁制造商加紧制造口罩，但目前医疗机构、警卫队等的口罩需求依然紧缺。卫生部一直呼吁“口罩应留给真正需要的医务人员。普通人除非有医嘱和感染迹象，否则不需要佩戴口罩。”所以在限制人员流动前，西班牙大部分居民外出时并未佩戴口罩，甚至出现对华人佩戴口罩的歧视辱骂现象。

　　5．西班牙老龄化问题严重

　　截至3月19日，西班牙新冠肺炎死亡638例，死亡率达到4.3%，平均死亡年龄为80岁，其重要原因之一是老龄化问题严重。根据联合国2018年发布的人口预测，在没有政策措施干预条件下，西班牙在2050年社会老龄化将达最高峰，劳动力市场活动率仅为50%。新冠肺炎对于高龄、有基础病的老年患者致死率较高。

　　四、可能带来的经济影响

　　3月1日，西班牙对外银行（BBVA）发布预测：受新冠肺炎疫情影响，西班牙2020年GDP将减少约10%。3月12日，ABC发表评论，旅游业和汽车制造业是西班牙两大支柱性产业，约占全国GDP的12%，受疫情影响目前处于停滞状态。如果停工6个月，损失将导致全年GDP至少减少6%，足以使西班牙近年好转的经济形势陷入衰退。

　　3月13日，欧洲委员会主席Ursula Von Der Leyen在新闻发布会上指出，由于新冠肺炎疫情危机，2020年欧盟经济增长率预计会有所下降或呈现负增长，希望2021年能恢复增长。

　　（作者王文君    单位：中国科学院科技战略咨询研究院）