1月30日，意大利首次出现新冠肺炎确诊病例。2月21日，自北部伦巴第大区出现首例“超级传播者”之后，疫情呈快速暴发之势。3月9日，全国20个大区无一幸免。

　　尽管意大利政府紧急采取了封城隔离、暂停公共活动等多项举措，但仍未能有效阻止疫情的迅速蔓延。现将主要措施及相关影响因素分析如下。

　　一、政府出台多项法令和举措，不断升级国家紧急管控措施，试图遏制疫情快速蔓延

　　1. 密集出台新法令，加大“封城”管控范围和力度

　　2月21日，北部地区首次出现确诊病例，22日，确诊病例快速增至79例，并出现2例死亡病例。22日晚，意大利政府紧急下令，对北部疫情较为严重的伦巴第大区和威尼托大区11个城镇实施“封城”管制，当地约5万市民被封锁，除非持有特别通行证不得进出，并授权警察和武装部队在必要时进行干预，违反者将依据刑法第650条规定进行处罚，最高将被判处3个月监禁。

　　3月1日，部长理事会通过一项防控疫情新法令，将意大利国土划分成三个区域：红区、黄区和安全区。①红区为11个隔离检疫的城镇；②黄区为伦巴第大区、威尼托大区和艾米莉亚－罗马涅大区，暂停三个大区的社会活动和体育活动，关闭学校、剧院、俱乐部和电影院；③其余的为安全区，需在公共场合宣传防控措施，公共交通执行特殊的消毒工作。

　　3月4日，针对米兰东北部的贝尔加莫市出现大量新增病例，意大利国家卫生研究院院长表示，将在该地区增设新的“红区”，以遏制疫情蔓延。

　　3月8日凌晨，意大利总理孔特签署新法令，宣布对整个伦巴第大区和其他四个大区的14个省实施封闭措施，涵盖约1600万人，约占该国总人口的1/4。伦巴第大区首府米兰和威尼托大区首府威尼斯也都被纳入新的红色隔离区。法令从3月8日起实施，有效期至4月3日。

　　3月9日，意大利累计确诊病例达9172例，较前一日新增1797例，死亡病例从366例激增至463例，单日新增死亡病例97例，疫情已扩散至全国20个大区。3月9日晚，孔特签署新法令，规定从3月10日起在全国范围内实行封锁禁令。至此，“红色”警示区域封锁措施已扩大到意大利全国。

　　2. 取消公共集会及公共活动

　　2月22日，意大利政府下令，禁止在北部疫情严重的伦巴第大区和威尼托大区举行公众集会、商业、娱乐以及宗教活动等。

　　3月8日，总理下令关闭所有博物馆、电影院、剧场等公共场所。暂停婚礼、葬礼、体育活动等人员聚集的活动。鼓励居家办公。餐馆营业时间为6点到18点，经营者必须保证人与人之间1米以上的安全距离。

　　3月10日，出台新法令规定，除非能证明因工作需要、紧急情况或医疗状况方面的特殊理由，否则所有居民不得随意进出所在城市。

　　3. 教育大学科研部宣布全国大中小学全部停课

　　3月4日，意大利教育部长阿佐丽娜宣布，3月5日至15日，包括大学和中小学在内的所有学校全部停课，意大利成为疫情暴发以来首个宣布全国停课的欧洲国家。孔特表示，关闭学校的决定是根据疾病预防与控制部门的评估和建议作出的，旨在防控疫情继续扩散蔓延。意大利公共卫生专家卡罗·希诺雷利指出，尽管青少年并非最易感染人群，但关闭学校是防止暴发聚集性疫情的有效手段。

　　3月9日，针对疫情已蔓延至全国，孔特宣布，将全国停课时间延长至4月3日。

　　4. 体育比赛从空场进行到全部取消

　　3月4日，政府颁布法令，规定在4月3日之前境内所有体育比赛都将空场进行。这意味着包括意甲联赛、尤文图斯主场同里昂的欧冠淘汰赛等都将在没有观众的情况下进行。此外，法令要求所有俱乐部进行常规检查，确保运动员和工作人员安全。此前因受疫情影响，连续两轮意甲联赛的多场比赛被推迟，两场意大利杯半决赛延期。　

　　3月10日凌晨，孔特签署新法令，暂停全国体育赛事直至4月3日。意大利足协表示，如果4月3日疫情仍无法控制，可能会取消本赛季的意甲联赛。

　　5. 交通部门出台新管控措施

　　意大利两大高铁服务运营商Trenitalia和Italo下令在所有列车上安装洗手液装置，并向乘客分发口罩、一次性手套和消毒剂。公交公司也采取措施对车辆进行消毒。

　　从3月9日开始，意大利航空暂停米兰马尔彭萨机场的航班，只提供米兰利纳特机场的国内航班。

　　二、卫生部门应对疫情快速蔓延的举措

　　1. 对密切接触者进行14天强制隔离检疫

　　2月21日，卫生部长发布法令，规定与病毒检测呈阳性的密切接触者必须进行强制检疫，过去14天内去过疫区的人应主动接受监测，并有义务向当地卫生部门报告。

　　2. 出台法令，紧急征用医护人员和医疗物资

　　为应对疫情重灾区医护人员和医疗物资严重短缺状况，政府在3月6日和7日相继通过新法令，规定：

　　① 截至7月31日或疫情紧急情况结束前，政府可征用公共和私人的卫生和医疗外科设备，以及酒店、医院等不动产用于隔离患者；

　　② 紧急招聘2万名医护人员上岗；

　　③ 简化医疗设备购买手续；

　　④ 建立临时卫生区域，将重症监护病房床位从5000张增至7500张，并将肺病和传染病中心的数量增加一倍。

　　意大利北部大部分医院已暂停急诊和普通手术，旨在节约医疗资源，腾出更多病床，以满足新冠肺炎患者的住院需求。3月4日起，意大利军队医院开始设置新冠肺炎患者专用病区。

　　目前，政府已经拨款6亿欧元（约合43.7亿元人民币），紧急招募2万名医护人员上岗。在疫情最为严重的伦巴第大区，已动员退休医生和尚未毕业的护理专业学生投入一线开展救治工作。

　　3. 医院参照战时分诊原则分配ICU床位

　　在医疗资源严重紧缺情况下，ICU床位的分配并非“先到先得”，医院参照战时分诊原则来决定谁能获得有限的ICU床位。意大利麻醉学和重症监护学会发布了15条建议，作为决定转入重症监护病房的参考，包括应依据病人年龄和活下来的可能性，而不仅仅是“先到先得”。

　　在疫情最为严重的伦巴第地大区，政府正努力增加重症监护病房容量，将手术室和康复室改造成隔离病房，提供给急需治疗的重症患者。两周内临时增加了150多张床位，预计未来将继续增加150张。

　　4. 卫生部针对新冠肺炎的流行病学管理措施

　　① 建议先进行电话分诊，以减少感染机会。有症状的人先拨打急救电话112，先进行电话分诊，而不是直接去医院就诊，目的是限制疾病的传播。

　　② 提供专门网站和专线电话。卫生部提供了一个专门的网站和专线电话号码（1500），可以通过该网站和电话报告疑似病例，以及获得有关意大利新冠病毒的相关信息和最新情况。

　　③ 官方发布防疫指南。在医生、药剂师、兽医和护士专业人员协会以及各主要科学学会、国家－大区联合会的支持下，意大利最高法院和卫生部发布了第一个官方防疫指南，列出了十条防护措施，说明该如何洗手、清洁表面及辟谣虚假信息等。关于口罩的使用，建议只有在怀疑自己生病或帮助病人时才使用口罩。

　　三、出台应对疫情的经济刺激计划和相关法令

　　1. 对“红色疫区”中小企业提供一揽子经济救助计划

　　2月28日，部长理事会通过法令，批准了经济发展部部长史蒂芬诺·帕图安内利（Stefano Patuanelli）提出的针对“红色疫区”企业的首个一揽子经济救助计划，以帮助应对疫情给企业和供应链带来的直接和间接经济影响。法令包括七方面措施：

　　① 加强对中小企业担保基金干预，拨款7.5亿欧元（约合59.1亿元人民币）优先支持“红色疫区”企业，最高可给予80%的担保基金，并对运营成本提供免费担保。该措施还适用于“红色疫区”附近地区的中小企业，以及受疫情影响严重的生产链中的中小企业；

　　② 暂停保险费支付，直到4月30日；

　　③ 暂停支付电费、水费、煤气费和废物处理费，直到4月30日；

　　④ 暂停商会的年度性法律和行政管理制裁，直到4月30日；

　　⑤ 对所有中小企业的《企业危机管理条例》预警过程有效期将延长至2021年2月15日；

　　⑥ 暂停为青年和女性企业家提供抵押贷款补贴，直到12月31日；

　　⑦ 延长经济发展部所有激励措施的公开征集时间。

　　2. 政府推出新的经济刺激计划及减税措施

　　3月1日，据路透社信息，意大利政府推出36亿欧元（约合283.7亿元人民币）的经济刺激计划以应对冠状病毒。该计划占国内生产总值的0.2％。

　　3月4日，意大利政府又拟定了一项75亿欧元（约合591亿元人民币）的救助计划，旨在资助中小企业，并对受到冲击的企业实行税收减免。但这将导致政府的预算赤字额外增加63亿欧元（约合496.4亿元人民币）。意大利政府请求欧盟给予财政政策灵活性，暂时突破财政负债上限。目前，欧盟已允许意大利扩大财政预算，这笔用于救急的63亿欧元支出，将不被列入赤字计算中。

　　四、积极寻求国际和地区间合作与援助

　　1. 向中国专家询问救治经验

　　3月4日，米兰最大综合性公立医院尼瓜达（Niguarda）的医疗专家视频连线中国武汉专家，就如何加强疫情防控、医护人员防护，以及患者救治方案等详细询问中方的做法。武汉抗疫一线的医护专家逐一解答，与意大利同行分享经验和教训，并指出抗疫的三个重点：一是控制好传染源；二是切断传播途径，尽可能呼吁群众戴口罩、少聚集、尽量不出门；三是保护易感人群。中国专家还将口罩、防护服、防护面罩的型号与使用方法分享给意大利同行。

　　3月11日，首批中国医疗专家组启程赶赴意大利协助抗击疫情。

　　2. 向欧盟寻求医疗物资援助，但未得到各成员国响应

　　3月6日，第二次欧盟卫生部长会议在布鲁塞尔紧急召开，意大利卫生部部长罗伯特·斯佩兰萨呼吁欧盟加强协调合作，希望各成员国团结起来，快速采取实际行动共同应对疫情。但各国卫生部长在协同合作问题上仍未能达成一致。

　　早在2月27日欧盟卫生部长第一次紧急峰会时，意大利就曾向盟友们寻求口罩等医疗物资援助，但由于整个欧洲大陆都面临着新冠病毒的威胁，没有任何一个欧盟国家向意大利伸出援手。不仅如此，法国、德国等还实施了医用防护设备出口禁令，禁止向包括欧盟国家在内的各国出口防护设备。意大利对此极为不满，认为缺乏协同合作只会导致医用防护物资价格的进一步上涨。

　　五、疫情快速蔓延的可能原因

　　1月22日，意大利成立了由卫生部长领导的应对新冠肺炎疫情工作组。1月23日起，意大利对武汉飞罗马的航班旅客开辟专门卫生检疫通道，旅客须接受体温扫描并填写《旅客信息表》，全体人员体温检测无异常后方可正常通关。1月30日，2个确诊病例首次在罗马出现后，1月31日，意大利政府宣布进入为期6个月的国家紧急状态，中断了包括中国港澳台地区在内的所有直飞中国的航班，不可谓动作不迅速；2月21日，疫情突变后，又对北部疫情严重的11个城市5万多居民实施紧急隔离检疫，是欧盟首个进行全面防堵的国家。但尽管采取了多种举措，仍未遏制住疫情的快速蔓延，其可能的影响因素分析如下。

　　1.发现确诊病例前后一个月防控疫情的措施不够充分

　　分析意大利疫情走向严重的原因，可以再按照其第一病例出现的时间1月30日这一时间节点，将应对疫情的初期分成1月30日前，1月31日到2月21日两个阶段。

　　尽管中国于1月20日就宣布发现“人传人”，但由于意大利还未发现新冠肺炎病例，从1月21日起仅对机场入境的中国武汉旅客采取了体温检测，直到1月30日才确诊2例从武汉来的游客。

　　一年一度的威尼斯狂欢节如期上演，意甲足球联赛火热开打，可以说这一个月意大利并未采取充分阻断新冠病毒在意大利传播的防疫措施。

　　2.普通民众乃至政府官员对疫情的风险防范意识不够

　　意大利民众对新冠病毒缺乏了解，普遍认为这只是一种比较严重的流感病毒。甚至官方对新冠病毒的看法也过于乐观，一些官员认为政府的疫情防控措施过度，政府所说的危险形势根本不存在，政府没有理由关闭学校、剧院、博物馆。

　　以至于一些大型聚集性活动仍如期举行，比如威尼斯狂欢节、都灵北部伊夫雷亚市的万人“橘子大战”。虽然被中途叫停，但对疫情的影响已不可估量。

　　3. 对是否戴口罩分歧很大

　　关于口罩的使用，官方给出的建议是，只有在怀疑自己生病或帮助病人时才使用口罩。欧洲民众认为只有生病的人才会戴口罩，在公共场所戴口罩只会带来恐慌，所以很多人对戴口罩都不以为然。2月26日，一名意大利议员戴着口罩进入议会时，甚至遭到众人讥笑。意大利卫生部长顾问居然公开宣传：口罩对健康的人毫无用处，口罩只是为了保护生病的人和医护人员。

　　4.官方媒体的宣传没有真正起到警示作用

　　尽管官方呼吁民众要加强病毒防范，但为了防止引起恐慌，官方在通报死亡病例时，总是强调死亡患者多为有基础疾病和抵抗力较差的老人，致使许多中青年人认为病毒离自己还远，过于乐观。孩子们更是把学校停课当成了假期来对待。

　　5.检测规定和做法存在很大争议

　　在疫情早期，意大利政府规定，须符合以下两个条件之一才进行检测：一是最近刚从中国回到意大利，二是直接接触过确诊病人。否则，即使有新冠肺炎症状也不能被检测。并且，政府和相关部门把关注焦点都放在了中国人身上，却忽视了意大利本地人及近期从中国返回的意大利人，其返回后并没有进行严格的自我隔离。

　　2月21日，确诊病例数快速增加，意大利高等卫生研究院（ISS）院长被指责检测太过严苛，才导致确诊病例数远高于其他欧洲国家。

　　2月27日，世界卫生组织（WHO）意大利专家瓦尔泰尔·里恰尔迪（Walter Ricciardi）表示，对无症状者进行核酸检测缺乏科学依据。因此，政府规定只对有症状的患者实施检测，不再检测无症状患者。前期检测出的无症状感染者都被要求在家自行隔离，医院并没有进行收治。

　　3月2日，里恰尔迪再次表示，意大利的核酸检测数目远多于欧洲其它国家，认为意大利的这种检测方法可能会起到反作用。而一些官员坚持认为对无症状患者进行核酸检测是必要的。

　　6.防护措施不利导致医护人员感染严重

　　随着疫情的快速蔓延，医院处于高度压力和紧张之中。因防护措施不利，出现了严重的医院感染事件。仅在北部伦巴第大区，就有超过200名医护人员被感染，占当地感染总数的12%。

　　7.禁止监狱探视引发全国多所监狱暴动

　　3月8日颁布的紧急法令因取消家属探视，引发意大利全国多所监狱发生暴动。此外，囚犯担心一旦病毒在监狱传播将很容易被感染。截至3月9日，暴动已造成摩德纳监狱6名囚犯死亡，另有20名囚犯在逃。帕维亚有2名监狱干警遭绑架。意大利政府立即紧急调集10万只口罩发放给犯人作为补救措施。

　　8.封城禁令提前泄露引发大批民众“出逃”

　　3月8日，北部封城禁令被米兰出版的《晚邮报》提前泄露，引发大规模恐慌。3月7日晚，大批民众涌入火车站乘坐最后一班火车向南部逃离。这导致在总理孔特正式宣布封城前，已有几万民众从伦巴蒂大区逃了出来。

　　卫生专家批评走漏消息的政府与媒体“毫无责任感”，他们担心有的人已经是病毒携带者，密闭的火车空间将使一些人在逃离过程中被感染，这与法令试图达到的目的完全相反。

　　9.疫情对意大利经济带来不利影响

　　疫情暴发给原本脆弱的意大利经济带来极大冲击，封锁措施让情况变得更糟。北部的伦巴第大区是意大利企业数量最多、密度最大的大区。封城管控措施将给意大利机械制造业、旅游业、体育等第三产业带来不利影响。

　　（作者盖红波   单位：中国科学技术信息研究所政策与战略研究中心；作者冷伏海   单位：中国科学院科技战略咨询研究院）