2015年9月29日，世界资源研究所（WRI）发布《中国“十二五”时期气候变化政策实施评估报告》[1]和《中国二氧化碳排放峰值：趋势和减排潜力》[2]报告。全面评估了中国自2011年以来的减排措施和气候变化行动，并预测了未来数十年中国可能出现的排放路径。10月1日，气候组织（The Climate Group）发布《在中国内部：分析全球低碳经济的关键问题》[3]政策简报，分析了中国的国家减排目标和排放权交易市场情况，以及地方政府和私营部门在实现低碳经济中所起的作用。本文对三份报告的观点进行了整理，供参考。

　　一、中国“十二五”气候目标的完成情况

　　中国很可能会超额完成“十二五规划”的目标。2013年中国的森林覆盖率已达21.65%，非化石能源占一次能源比例达11.2%，两者都已经非常接近规划中的2015年目标。最新的趋势表明中国也能超额完成其能源强度和碳强度下降目标。2014年，中国的煤炭消费量和产量出现了14年来的第一次下降，当年能源消费总量仅增长了2.2%。

　　二、中国二氧化碳的排放峰值及减排潜力

　　模拟的情景分析表明，如果没有额外的政策干预，中国的二氧化碳排放将继续增长至2040年或2050年，且排放量约是2010年水平的两倍。情景分析也显示，要在2030年二氧化碳排放达到峰值需要排放增长速率减少2%，才能确保中国排放量在2020-2030年间趋于平稳。中国排放峰值的准确年限主要受GDP在未来20年增长波动的影响，而GDP波动又具有明显的不确定性。预计在2020-2030年间，中国GDP的二氧化碳强度的年均下降率将在3.1%-5.3%之间。如果做出足够的努力，维持能源强度最大的下降率，中国的排放量将在2030年左右达到排放峰值，同时经济仍然可以保持较高的增长率。

　　三、中国气候行动面临的挑战和障碍

　　在未来，当所有低成本和免费的措施已经实施，中国可能会更难以做出气候变化与经济目标之间的权衡。中国面临的挑战是：中国仍处于相对快速的城市化和工业化进程中，经济不能轻易地摆脱对化石燃料的严重依赖。提高工业部门的资源利用效率在短期内会增加企业和家庭的成本支出。

　　因此，要鼓励工业和消费者行为的变化，中国需要新的以市场为基础的政策工具。在没有新的政策的情况下，中国目前基本的市场条件和私营企业的情况可能会给中国实现其气候目标带来挑战。例如，中国的电力市场缺乏竞争，这阻碍了可再生能源的发展。

　　中国还制定了区域试点方案及具体规则，以扩大可再生电力向国家电网出售的数量。然而，可再生能源规划和总体电力发展规划之间缺乏协调给向国家电网售电带来了挑战。这极大地扩大了向可再生能源投资的风险，也是中国以适当速度发展可再生能源的主要障碍。

　　四、报告提出的政策建议

　　1、在制定、执行和评估气候变化政策的过程中应对多重挑战

　　（1）制定政策实施的细节。在碳捕获与封存、工业过程排放和农业排放等领域，中国政府需要尽早出台具体的政策措施。

　　（2）加强政策执行和合规管理制度。研究表明，企业违反某些政策措施并不会有严重的后果，因此政府需要相应加强政策执行和合规管理制度建设。

　　（3）增强数据的透明性和准确性。政府仍需持续改进，以更加透明和便于获得的方式公开数据信息，建立政策实施的测量、报告和核查（MRV）制度体系，并严惩数据造假行为。

　　（4）加强政策协调。其中不仅包括气候政策和能源政策间的协调，也包括在各类政策的制定和执行过程中全面整合气候及能源目标。

　　（5）通过创新激励行动。传统的行政手段带来的减排潜力已经在降低，因此需要引入市场机制进行政策创新。

　　（6）建立政策跟踪和影响评估体系。与关注具体企业表现的MRV机制不同，政策跟踪和评估体系关注的是具体政策措施的实施情况和效果，为改进政策和实施效果提供分析和支持，并提高政策执行过程中的资源使用效率和成本效益。

　　2、实现深度脱碳的具体政策行动

　　（1）主要经济部门必须尽早启动有效的行动

　　在发电行业，政府应优先考虑非化石燃料的开发，直到其在行业能源结构中占主要地位。电力定价机制需要进行改革，以使发电行业能可持续发展。逐步淘汰老旧的发电厂。由于中国的能源结构以煤炭为主，对热发电厂中碳捕获、利用和储存技术的提升也将是必要的。

　　在工业行业，政府需要控制主要能源密集型工业的产出，阻止落后产能，培育战略新兴产业，以改造工业部门的结构。应当继续实施提高工业能源效率的政策，包括对先进技术的研发投资，促进节能工艺和技术的应用。应当减少工业中的煤炭使用，在水泥、钢铁、化工和石化等能源密集型工业中应用碳捕获、利用和储存技术。

　　在建筑行业，政府需要优化城市规划，并限制旧建筑的大规模拆迁，居民住宅的房屋面积的增长应控制在一个合理的水平。政府也应该提高供暖和电器用品的能源效率，并通过普及利用废热和分布式可再生能源来减少对化石燃料的使用。

　　在交通行业，政府需要通过鼓励对公共交通的使用和在城市建设规划中加强以公共交通为导向来减缓私人交通服务需求的增长速率。政府还应进一步提高车辆的能源效率，并通过促进列车和汽车的电气化及加速生物燃料开发来优化交通部门的能源结构。

　　（2）从碳强度控制目标转向排放总量控制目标，推动向低碳能源系统转型

　　在短期和中期，主要的任务是在2020年前减缓二氧化碳排放的快速增长，这将为实现2030年碳排放峰值提供良好的基础。因此，从碳强度控制转向碳强度和二氧化碳总排放双重控制的政策非常重要。为此，需要建立碳排放限额分配管理体系，以确定和分配每个省、自治区和直辖市的碳排放额度。此外，鉴于中国经济的总体规模以及区域和部门的多样性和复杂性，开始更加严格要求二氧化碳排放的主要来源（最主要的碳密集型行业和产品）也将非常必要。强制性碳排放标准可作为促进重点行业和部门的低碳转型以及低碳产品开发和利用的强制机制。长期来看，实现二氧化碳排放稳定下降，需要在经济范围内建立碳排放总量控制监管制度和相应的强大实施机制。（廖琴）