4月18日，OECD发布《中国城市政策综述2015》报告^[1]，通过审视中国的城镇化政策，为中国新型城镇化道路提供政策建议。

　　一、中国城镇化发展现状

　　1、前所未有的城镇化规模和速度。在过去35年里，中国的城市人口大约增长了4倍，超过7亿人口，主要是国内迁移。这一数字可能在未来35年里还要增加2.4亿，促使城镇化率达到75%左右。

　　2、中国的城市系统正变得更为集中。基于居住模式和通勤区定义的功能城市区的评估显示（不是行政划分的城市），中国目前有15个城市区的居民超过了千万。另一方面，对功能城市区的分析表明，中国城市扩张速度可能超过根据总的城市化率所做出的推断。

　　3、较大规模的城市拥有较强的经济表现。分析显示，居住人口在150万-500万之间的大都市区的人均经济增长最快。若控制其他因素的影响，城市规模（人口和面积）与经济增长并不具有更强的相关性，而是较高收入和生产力及经济增长的相关性更强。

　　4、城市化导致了贫富差距不断扩大。中国的城市化与集聚过程导致了不平等现象的加剧。中国2014年基尼系数为0.469^[2]，高于美国，低于土耳其和墨西哥。此外，过去30年中国的城乡贫富差距也在扩大。1978年城镇家庭收入是农村家庭的2.5倍，2012年是3.1倍。

　　二、中国城镇化面临的关键挑战

　　1、亟需城镇化新模式。中国的城镇化长期依赖于廉价劳动力、廉价土地、忽视环境成本和出口增长，这些因素都将无法支撑未来的发展。最近，中国提出，在经济下行压力持续加大的情况下应更加注重挖掘国内消费、资源的高效利用和生产力的潜力。与此同时，城市政策必须要为实现更加公平、环境保护和改善市民生活质量服务。

　　2、劳动力市场的二元性必须克服。在中国有多达2.74亿的农民工生活在城市但持有农村户口，这导致他们在劳动力市场、教育、医疗、养老保险制度以及其他形式的社会保障方面遭受诸多不利。除了不公平，这种歧视降低了劳动力市场的效率。例如在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》涉及了许多对流动人口受教育机会、技能培养以及社会保障方面的重要承诺，这将使农民工户口的改变变得更为容易，但更重要的在于打破户籍制度和公共服务之间的联系。

　　3、教育公平面临关键挑战。大多数农民工的子女（大约6000万）仍然留在农村，有少数（2010年估计为3580万）跟随父母到了城市，这两个群体面临各种不利条件，这是一个特别严重的问题。中国年轻人教育下一代的长期成本是巨大的，特别是随着人口老龄化加剧和劳动力减少，中国的劳动适龄人口到达高峰后开始下降时。

　　4、土地流转的导向性严重扭曲。地方政府通过向开发商或其他城市用户拍卖土地使用权，获得远多于支付给农民的征地补偿款，已成为地方政府获取收入的最重要来源。这导致的结果是：首先，地方政府提供廉价土地以满足工业投资者，同时限制了住宅和商业用地的供应量，并抬高了价格；其次，对农村土地类型的监管极大地限制了农村用途的农村集体开发或用其带来非农收入的能力；第三，侧重于基本农田最低存量保护的粮食安全政策，加之土地流转配额被集中管理，进一步加剧了粮食安全问题。这些状况带来了以下后果：（1）主要城市的工业用地浪费使用，而商业和住宅用地却非常昂贵；（2）土地流转交易和农村集体土地滥用征收方面腐败现象普遍；（3）在城市或城市周边未转化的农村土地上形成超大规模的非正规住区；（4）农地流转的系统管理存在压力；（5）一些城市出现鬼城和房地产泡沫。

　　5、城市面临巨大的社会和环境挑战。在城市工作和生活但没有城市户口的这部分群体占了中国城镇人口的庞大比重且不断增长。不平等状况因户籍制度而加剧，他们被排除在很多社会福利之外。同时，中国城镇化对环境产生的影响受到公民和决策者越来越多的关注。空气污染带来了高昂的经济和人力成本，而且还在上升。

　　三、关于中国城镇化发展的政策建议

　　1、流动人口对于中国城市的经济活力必不可少。有确凿的证据表明，“户口”系统和劳动力市场分割不利于消费增长、公平和劳动力市场的效率。解决争议问题成为了最紧迫任务。幸运的是，政府已经着手解决这个问题。报告建议，最初应鼓励大多数流动人口向小城市或城镇定居（相当于三、四线城市），并解除对流动人口的所有限制；然后，进一步解决中小城市创造就业机会的问题，显著扩大社会保险的覆盖面，确保流动人口正规就业。

　　2、土地政策不应该过分强调城市容量。报告指出，政府需要通过规划来合理引导城市扩张，以促进其可持续增长，而不是试图阻止。土地政策的目标应保证城市增长，并确保城市发展的与经济、社会和环境目标相一致。

　　3、进一步提升和完善新版城市发展规划。包括：（1）将经济指标纳入规划过程；（2）对道路网络展开进一步规划，以支持在更小尺度上对客流量、公共交通和密度的管理；（3）完善城市功能模块，提高城市功能性，加强开发商之间的竞争；（4）整顿土地市场，通过更加真实的土地价格促进土地的有效利用和选择；（5）为公众实质性的参与讨论城市规划提供正式的机会与渠道。

　　4、落实和实施地方分权制度。鉴于国内政策往往涉及众多领域和多级政府。因此，中国政府可能要考虑实施地方分权框架，其中包括范围、目标、尺度（行政、经济、财政和区域）、阶段和实施时间表。同时，一些功能可能需要重新集中，特别是社会保障和养老金。

　　5、建立和完善地方政府的投资计划和资产负债表。建议根据需要增加中央拨款，但分配方式应根据真实的人口流动和需求展开，而非户籍登记。中央政府应通过宏观调控手段，对流转人口做出明确的限定，以确保国家目标和地方行动之间在一定程度上的一致性。同时，建议激励地方政府采取负责的财政态度，提高地方政府的财政管理能力。至少应通过强化监督来减少地方政府对出卖土地的依赖。

　　6、加强城市群各地方政府间的协调。在城市群地区，地方政府间薄弱的横向协调能力阻碍了城市的发展。有效统筹大型城市群各城市之间的土地利用和交通政策对经济、环境和社会效益而言是重要的。国家和省级政府需要在大都市层面着手采取相应行动，需要在整个城市群层面上处理和解决相关问题，而不只局限于一个个城市。

　　7、进一步提升公务人员的职业素养。中国一直在致力于提高政府机关工作人员的素质和能力，对公务员制度进行改革。然而，僵化的管理体制仍然限制了这些改革的效果。报告建议，在人力资源管理方面可采取以下措施：（1）通过人力资源管理战略规划解决地方政府层面的能力差距；（2）加强公共人力资源的绩效导向，强化其影响；（3）更有效地利用现有人力资源，改善公共服务；（4）强化道德培训、提升透明度，加强反腐败措施的实施。 

　　（王宝）