自然资源资产产权制度，是生态文明的一项基本制度，关系自然资源资产的开发、利用、保护等各方面。建立健全自然资源资产产权制度，是生态文明体制改革的重点和难点所在，需要从理论和实践两方面加深认识和不断探索。

　　一、自然资源资产产权及其制度的基本内涵是什么？

　　首先要弄清楚产权的含义。所谓产权，就是财产权的简称，是法定主体对财产所拥有的各项权能的总和。或者是指一定经济主体依法对特定经济客体（资产）所有、使用、处分并获取相应收益的权利。产权有三个基本要素，一是产权主体，即享有或拥有财产所有权或具体享有所有权某一项权能以及享有与所有权有关的财产权利的人（自然人、法人）、单位、组织或国家；二是产权客体，即产权权能所指向的标的，亦即产权主体可以控制、支配或享有的具有经济、文化、科学等价值的物质资料以及各类无形资产；三是产权权利，即产权主体依法对产权客体行使的一组权利和享受的相应利益。产权权利是产权的核心，由一系列的权利构成，包括所有权、使用权、处分权和收（受）益权，这些权利又往往称为“权利束”，其中最核心的是收（受）益权。

　　其次要弄清楚什么是产权制度。所谓产权制度，是以产权为依托，对财产关系进行合理有效组合和调节的制度安排。具体表现为以特定的生产资料所有制为基础，对财产占有、支配、使用、收益和处置过程中所形成的各类产权主体的地位、行为权利、责任、相互关系等加以规范的法律制度。产权制度的作用就在于赋予产权主体占有的合法性，明晰产权主体及其关系，激励产权主体高效率利用和有效保护资产。

　　再谈谈自然资源产权的内涵与特性。所谓自然资源产权，是指自然资源所有、占有、处分、受益权利的总和。自然资源产权往往具有如下特性：以固定资产产权为主，尤其表现为不动产产权；以物权为主，同时也表现为债权及股权；是有形产权与无形产权的混合；具有突出的空间毗邻性、时间关联性和类别关联性特征；权利束的可分离性，即往往发生自然资源所有权与使用权、收益权的分离，以及所有权与处分权的分离等。自然资源产权，按资源种类可分为土地产权（地权）、水资源产权（水权）、矿产资源产权（矿业权、矿权或矿产权）、森林资源产权（林权）、其他资源产权，其中土地资源产权往往是其他资源产权的载体；按产权主体可以分为公有、私有、共有，在我国没有私有产权的自然资源，全部为公有，包括全民所有和集体所有两种公有形式。

　　最后是自然资源资产产权制度。自然资源资产产权制度，是关于自然资源资产产权主体结构、主体行为、权利指向、利益关系等方面的制度安排。亦可理解为关于自然资源资产产权的形成、设置、行使、转移、结果、消灭等的规定或安排。自然资源资产公有（全民所有和集体所有两种形式），全民或集体共享自然资源资产的福利，自然资源资产福利接受全民或集体的监督，是我国自然资源资产产权制度的根本特征。

　　二、自然资源资产产权制度的重要性主要体现在哪里？

　　产权问题，在市场经济体系中历来都是一个基础性、焦点性问题。自然资源产权或自然资源资产产权问题，更是自然资源资产问题系列中最为基础、最为敏感的问题，也是最为棘手、最为困难的问题。解决不好产权问题，就会导致产权主体不明、自然资源资产的其他问题就无从谈起。自然资源资产产权制度，是生态文明制度体系的一项基本制度，其重要性主要体现在两个方面：

　　其一，自然资源资产产权制度直接关系到自然资源资产的归属关系是否清晰、主体责任是否清晰、主体权利是否明确、主体利益能否实现，从而关系到自然资源资产能否得到有效的保全、能否得到合理的利用，能否实现应有的效果，关系到自然资源资产的增值或贬值，进而关系到国家和民族生存和发展必不可少的自然资源基础能否得到维系和加强。

　　其二，鉴于多数生态环境问题往往是由于自然资源开发利用保护不当所引致的，因此，自然资源资产产权制度还关系到大气、水、土壤环境能否有效得到保护和改良，也关系到农田、草场、森林、水域及海洋等生态系统能否得到保护、修复和改良。从另外一个角度看，生态环境本身亦可视作广义自然资源资产的重要组成部分。

　　三、如何评判自然资源资产产权制度的优劣

　　判断自然资源资产产权制度的优劣，关键是一要看自然资源资产本身的变化情况，也就是看自然资源资产产权制度的施行是导致自然资源资产增加了还是减少了，导致增加了就是好制度，反之则是不好的制度。要判断自然资源资产本身的变化，加强自然资源资产监测、统计、核算和审计是必不可少的，这也是探索开展自然资源资产负债表编制和领导干部自然资源资产离任审计的目的所在。二要看自然资源资产收益的变化和分配情况，导致经济、社会、文化和生态收益增加，并且收益分配相对公平合理的制度是好制度，反之亦然。加强全民所有自然资源资产收益及其分配的监管和改革，是进一步改进自然资源资产产权制度的重要选择。

　　再进一步做更加理性的分析。判断自然资源资产产权制度的优劣，应主要看三个方面，其一是看自然资源资产产权主体是否明确、主体责任是否清晰，显然导致产权主体缺位或其责任不明确的制度不是好制度。其二是看自然资源资产权利的完备性如何，特别是处分权、收益权是否完备，显然导致资产权利不完备、有缺失的制度不是好制度，特别是极易导致产权主体的自然资源资产处分权和收益权缺失或不充分的制度不是好制度。其三是看自然资源资产产权制度的有效性，重点看制度的合法性如何，是否与现行相关法律法规相容，这就是制度可容性，显然与法律法规相关规定有矛盾的制度，其有效性是有根本问题的；同时还要看自然资源资产产权制度实施的社会环境或民心民意基础如何，与多数民众期望相背离的制度显然不是好制度。

　　四、我国自然资源资产产权制度存在什么问题？

　　我国目前的自然资源资产产权制度，是建国60多年来经过至少四次重大变化而形成的，这些变化和调整是与每个时期所确立的国家大政方针高度关联的。我国现行的自然资源资产产权制度大致形成于1990年代初，为我国新时期改革开放、构建社会主义市场经济体系、支撑经济持续高速发展做出了重要贡献。但同时，也暴露出诸多问题：

　　其一是对资产价值的认识问题。对自然资源资产的非经济价值认识严重不足，导致过度强调和追求自然资源资产的经济价值，忽视和削弱自然资源资产的生态价值、文化价值，并由此而导致自然资源资产的过度消耗甚至严重浪费，进而削弱了经济社会持续发展所依赖的自然资源资产存量。

　　其二是产权主体的合理性问题。自然资源产权主体为国家和集体两种形式。两个主体的法律地位、经济利益安排地位等有着显著差异，表现为国家主体地位的优越性和优先权，以及集体主体地位的从属和涉后性。

　　其三是产权边界的清晰性问题。各类自然资源之间、各产权主体之间，往往不同程度地存在产权边界不清晰的问题，并由此导致自然资源产权主体之间的利益冲突，以及各类自然资源之间用途及监管责任的重叠或缺失等，导致自然资源处置和利益中的矛盾，进而影响到自然资源利用和收益分配的公平与效率。

　　其四是产权权能的完整性问题。产权是权利束，缺一不可。现实中，往往存在处置权或受益权的缺失、错位或受到（不同程度的）侵害等问题。特别表现为集体产权主体的资源处置权的残缺或易位，以及受益权的缺失或受到侵害。

　　其五是产权转移的顺畅度问题。资源产权转移顺畅与否，直接关系到资源利用的效率高低。目前，资源产权转移还存在体制、机制及媒介等方面的问题，并由此影响到产权转移的顺畅性，进而影响到产权转移的规模、效率和效果，于资源高效利用不利。

　　最后是收益格局的合理性问题。资源产权问题的核心是收益问题。能否保障资源产权主体获得应得收益，是衡量资源产权制度优劣的关键。目前资源产权制度尚不能保障产权主体获得应得资源收益，既表现为国有产权主体的资源收益流失的问题，也表现为集体产权主体的资源收益受到侵害的问题。国有和集体产权主体的资源收益往往不同程度地存在收益流失或侵害的问题。

　　五、自然资源资产产权制度改革的方向

　　自然资源资产产权制度改革是个重要而复杂的理论和实践问题。在此，仅仅简要谈几点看法。关于方向，我们认为应坚持主体结构合理、产权边界清晰、产权权能健全、产权流转顺畅、利益格局合理的自然资源资产产权制度改革总体方向。

　　其一是主体结构合理。要进一步完善由全民或国家所有者和集体所有者共同组成的中国特色自然资源产权主体结构，强调各类产权主体的权利和义务的平等与均衡。

　　其二是产权边界清晰。厘清各类自然资源之间、各类产权主体之间的资源产权边界。重点厘清农、林、草资源之间，矿产与土地、水资源之间的产权边界；重点厘清国家和集体资源产权的边界。

　　其三是产权权能完整。以强化资源处分或处置权、保障资源收益或受益权为核心，健全资源产权权能。

　　其四是产权流转顺畅。以消除资源管理体制和资源配置机制等方面的障碍为突破口，促进资源产权顺畅、有效流转。

　　最后是利益格局合理。以切实保障国家利益和集体利益为核心，改进资源利益分配格局，提高资源利益格局的合理性。