阿儒涵：优化政府科技投入机制 有效支撑科技强国战略
政府科技投入以直接投入和间接的税费优惠等形式体现。从直接投入的机制来看，稳定的整笔拨款和项目资助是政府科技投入的两种典型机制。
整笔拨款是指政府为国立科研机构和大学等提供的相对长期、稳定的资金支持，通常不需要竞争获取。机构的法律地位和使命定位是机构获得整笔拨款的依据。机构享有资金分配的自主权，常以此自主布局长周期的研发活动、培养科技人才。德国政府对马普研究所的稳定支持、日本政府对独立行政法人国立科研机构的支持等都是稳定的整笔拨款资助的典型代表。
项目资助则是通过竞争择优的方式遴选资助对象，要求资助对象围绕特定目标，在限定的时间范围内开展研究。项目资助机制对资助方来讲，能够对所关心的问题快速做出反应，有助于提升资助效率。但是对受资助方而言，项目资助具有较大的不确定性。各国科学基金会的资助是项目资助的典型代表。
我国在政府科技投入的历史上，基于不同历史时期的战略需求与发展特点，采用了不同的资助机制的组合，不断探索完善我国政府科技投入体系。
从“计划分配”到“竞争择优”
新中国成立初期，我国经济力量较为薄弱，政府难以构建完整的科技投入体系。在当时计划经济的体制下，政府对国立科研机构和大学的整笔拨款也仅能维持机构的基本运行，可用于自主布局开展研发活动的资金十分有限。
1956年，为满足国防、科技领域的国家战略目标，中央层面制定了《1956—1967年科学技术发展远景规划》，为“两弹一星”、人工合成牛胰岛素等重大科技突破提供了保障，也推动了中科院数学所、物理所、生物物理所等一批基础研究类科研机构的建立。这一时期，我国虽然在科技领域实现了重大突破，但政府科技投入机制在此过程中发挥的作用非常有限。
1985年，中共中央作出《关于科学技术体制改革的决定》，科技体制改革全面启动。政府在维持机构运行投入的基础上，借鉴国际经验引入了项目资助机制。1986年，我国成立了国家自然科学基金，这成为我国政府科技投入历史上的重大改革举措，标志着政府科技投入从“计划分配”向“竞争择优”的历史性转变。此后，项目资助机制成为政府科技投入的主要机制。
之后，中央层面先后启动了“攀登计划”、973计划、863计划等一系列竞争性项目资助计划。项目资助机制结合课题制的管理方式，极大地激发了科研人员的积极性，我国科技水平快速发展，科研人员逐渐开始融入国际科学共同体，国际科技交流快速发展。
然而，项目资助的快速增加也引发了一系列的问题。例如，研究跟着项目走，“短平快”和易于获得项目资助的研究受到科研人员的青睐，从而难以在特定领域和方向开展长期攻关。获取项目资助的能力成为科技评价的重要指标之一，这偏离了科技评价的本质。
从投入端进行“供给侧改革”
20世纪90年代中后期，知识经济兴起，国际科技竞争出现了新的发展状况，各主要国家开始加快建设国家创新体系，以促进国家经济社会的发展，提高科技竞争力。
为了解决项目资助快速增加所引发的“研究跟着项目走”等一系列问题，1998年起，中央政府开始加强对稳定的整笔拨款的资助力度，平衡政府科技投入中稳定与竞争的关系。
我国先后通过启动中国科学院知识创新工程、985工程、设立公益性科研院所基本科研业务费及中央高校基本科研业务费等方式，提升政府科技投入中稳定的整笔拨款的比例，从而有效提高了我国国立科研机构和高水平大学的创新能力和水平。例如，在中科院知识创新工程的资助下，远距离量子通信试验研究、铁基超导研究、金属材料、暗物质可能证据的发现等一批国际水平的创新贡献纷纷涌现。
党的十八大召开后，我国对创新驱动发展、深化科技体制改革等方面提出了新的要求。为使科技投入机制更好地满足创新驱动发展的要求，我国对稳定的整笔拨款和项目资助机制都作出了深层次的结构调整。
在整笔拨款方面，优化对重点机构、领域的整笔拨款机制成为这一阶段的重点。例如，统筹原有的985和211工程，提出“双一流大学”的建设目标，优化对高水平大学的整笔拨款机制。通过国家实验室建设和国家重点实验室重组等一系列举措，提升对国家战略科技力量的资助水平，优化国立科研机构的资助结构。
在项目资助方面，自1985年启动科技体制改革以来，中央政府一直在竞争性项目资助的渠道和体量方面做“加法”，形成了庞大的项目制资助体系，出现了项目资助体系分散、重复、效率低下等一系列问题。针对这一问题，2014年3月，国务院出台了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》。2015年1月，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，将原有中央财政层面超过100项科技计划整合为五大类计划，并于2017年基本完成了新旧科技计划体系的过渡。
政府科技投入机制的不断优化调整，旨在从投入端进行“供给侧改革”，以推动整个科技体制的深层次改革，满足新时期国家对科技发展的需求。
优化整笔拨款机制 形成分类有序的项目竞争
经过70余年的实践和不断改革，政府科技投入机制取得了丰硕的成果，有效推动了我国科技水平的快速发展。然而，随着科技在社会经济发展中的作用日益凸显，政府科技投入机制中存在的问题也被迅速放大。从优化政府科技投入机制的角度，本文提出以下两点建议。
一是优化整笔拨款机制，为高水平研究团队和特定领域的研究提供长期稳定的整笔拨款资助。
目前，项目资助仍然是开展科技活动经费的主要来源，争取经费是研究团队的头等大事。从国际经验来看，为高水平的研究团队及服务国家需求的研究提供稳定的整笔拨款是普遍采用的做法。例如，政府对德国马普学会、日本世界顶级国际研究中心计划（WPI）等的稳定支持虽然是以竞争遴选为前提，但对于脱颖而出的学者和研究团队，会给予相对长期稳定的整笔拨款资助，并配合绩效评价等管理措施保障政府科技投入的效果。对美国国家实验室、日本独立行政法人国立科研机构的整笔拨款则以特定领域的研究为前提。
可见，基于特定对象的稳定的整笔拨款，有助于实现政府科技投入的目标。基于此，结合我国国家战略科技力量的建设，可考虑对高水平研究团队及特定领域的研究团队给予相对稳定的整笔拨款，并完善预算绩效管理等配套机制，提高政府科技投入效率。
二是构建分类分层的项目资助机制，扬长避短，有效发挥项目资助的优势，构建有序的竞争机制。
“全民竞争”是目前政府科技投入中项目资助机制的显著特点之一。“全民竞争”赋予不同类型、不同水平的科研人员最大限度的参与权，但也增加了资助机构的遴选负担，影响了整体的投入效率。
美英等国是项目资助机制的发源地，构建分类有序的竞争机制一直是其项目资助的重要特征。例如，美国联邦政府的项目资助可以分为项目补助、合作协议、竞争合同等多种类型。项目补助是范围最广泛的项目资助形式，向国立科研机构和大学开放，且主要由研究型大学参与项目竞争；合作协议和竞争合同等仅面向特定的资助对象开放。又如，英国和日本的竞争性项目资助主要以大学为资助对象，国立科研机构则主要依靠稳定拨款和委托项目资助。
可见，分类分层、有序竞争是有效发挥项目资助优势的重要保障。基于此，可考虑进一步优化我国现有项目资助机制，结合整笔拨款的改革，构建分类有序的竞争性项目资助机制，减少不必要的系统性浪费，提高政府科技投入效率。■
（作者系中国科学院科技战略咨询研究院副研究员）
《科学新闻》 (科学新闻2021年8月刊 封面)