《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称《建议》）提出，推进产学研深度融合，支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目。
这是对创新联合体这一政策举措最新、最明确的表述，也将其正式定格为“十四五”时期及面向2035年的重大创新举措。可以说，如何深刻全面理解创新联合体的战略定位及其组建、发展模式，已成为当前“十四五”规划及其配套政策研究制定的紧迫任务。
准确把握创新联合体产生的时代背景
在过去40多年的改革开放中，中国取得了巨大成就，社会经济持续快速发展，科学技术水平大幅跃升，创新能力不断提高，实现了历史性突破，为推动全球产业链、创新链、价值链的细化与重构作出巨大贡献。当前和今后一个时期，我国面临的国内外环境正在发生深刻复杂变化，对我国建设世界科技强国的宏伟目标造成严峻挑战。
第一，以往的发展模式难以为继，关键技术受限成为严重制约瓶颈。此前一段时间，由于采取技术引进与技术学习为内核的创新模式，技术对外依存度过高，产业创新链条不完整，面向市场应用环节的创新活动离不开国外基础性、底层性技术的支撑。一旦遇到全球化逆流，关键技术引入受限，原有创新链条即被打破，进而影响正常的经济发展秩序。
第二，国际竞争焦点日益集聚于以科学技术为核心的创新竞争力上，战略性产业关键技术、基础技术、底层技术成为必争之地。无论是一个企业还是一个国家，都将关键技术、核心技术视为最具价值的核心能力，且将其视为竞争中最有效也是最后一道堡垒。这一点淋漓尽致地反映在近年全球信息产业竞争上，2018年以来美国特朗普政府针对中国5G产业中的华为、中兴等企业的打压即为充分例证。
第三，面对未来产业的高复杂性与不确定性，如何组织技术攻关成为把握发展主动权的关键。新一轮科技革命和产业变革深入发展，未来产业成为主要国家间竞争的战略高地，其中以人工智能、物联网、云计算、量子通信等为代表的新兴技术发展日新月异，逐渐成为重塑国际产业竞争格局的关键力量。这些产业的技术创新活动复杂性与系统性越来越强，不确定性越来越高，传统的研发与创新组织形式难以适应，加速布局未来产业发展亟需新的技术研发与创新组织模式。
总之，面向国家创新驱动发展战略与高质量发展要求，我国尤其是企业技术创新能力提升遭遇技术瓶颈。问题本质在于这些关键核心技术都是复杂综合性技术，其研发突破非一个创新型企业能够承担，亦难凭现有各类创新组织与研发政策有效解决。如何有效组织研发力量创新突破，便成为“十四五”时期及未来践行创新驱动发展战略的根本要求，也是我国科技实力加速从量的积累迈向质的飞跃、从点的突破迈向系统能力提升的基本保障。
灵活借鉴国际发展经验
从国际发展经验看，全球化竞争一直存在技术壁垒，而政府组织产业力量研发突破关键核心技术并抢占竞争先机，也一直是发达国家的通用手段。
对后发国家而言，在遇到重大技术瓶颈挑战、需要攻克产业技术难关时，仅靠市场力量自发组织研发攻关往往是低效的，政府制定战略并组织实施的产业技术研发攻关则是效果显著的政策手段。
如上世纪70至80年代日本组织实施的超大规模集成电路（VLSI）计划，由日本政府主导，由通产省负责组织，以东芝、三菱、日立、富士通等相关企业为主体，以电气技术实验室（EIL）、日本工业技术研究院电子综合研究所与计算综合研究所为支撑，实施企业间联合研发攻关，从1976年启动至1980年结束共取得上千件专利，至1986年，日本半导体产品占世界市场的45%，超越美国成为全球第一半导体生产大国，实现了通过集中优势人才、促进企业互动、协作攻关，提升日本半导体和集成电路技术水平的战略目标。
又如上世纪80年代美国在“相对落后”下组建半导体制造技术研究联盟（Sematech），组织英特尔、IBM、美光、惠普、摩托罗拉等14家半导体制造公司，并外包给美国国家实验室、大学卓越中心以及创始成员之外的半导体制造设备企业，联合研发主攻半导体制造和半导体制造设备方向，结果成功实现反超。
这些关键核心技术研发攻关组织都有如下几个典型特点：一是瞄准本国产业具体的“卡脖子”技术，解决产业链安全问题；二是政府发起组织，实际则是企业主导完成；三是联合国内大学、科研院所等各类研究开发力量，以及产业内上下游、大中小企业共同参与完成；四是在实施期间都得到政府科技计划的大力支持，多支持至完成预期任务目标为止。
高度认识新时代创新联合体的战略定位
政策要取得实效，首要在精准定位。当前无论是制约发展模式转型升级的瓶颈要素，还是国际竞争最为激烈的热点领域，抑或是未来产业发展的底层基石，最终都指向了一个焦点——关键核心技术。
因此，尽快突破关键核心技术既是新时代提出创新联合体这一科技创新组织形式的根本需求所在，也是创新联合体当前所要解决的首要问题。创新联合体最直接的责任是牵头组织完成与产业发展直接相关的关键核心技术的科研攻关任务。
在完成关键核心技术研发攻关与创新突破上，《建议》明确提出创新联合体要引导建设由大企业引领支撑、中小微企业积极参与，学、研、用、金各方积极支持的融通创新平台的发展使命，从而在集中力量突破关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术过程中系统提升企业技术创新能力，强化企业技术创新主体地位。这也是创新联合体的基本功能定位。
在这个过程中，由于明确的任务导向，可保证创新联合体成为与产业需求端结合最紧密的源头性技术创新发源地，从而将技术创新从市场应用型创新向前沿技术推动型创新大幅推进，加速从渐近式技术创新向激进式技术创新、颠覆性技术创新升级，使之成为我国经济可持续发展的原生驱动力，并不断塑造出我国全面创新发展的新优势。
同时要看到，承担国家重大科技项目只是创新联合体实现上述目标的一个路径，为的是弥补市场失灵，在尊重科学、经济与市场规律下加强对公共研发、产业技术创新的有效支持，既实现关键核心技术自主可控，又促进新技术产业化规模化应用，完善产业链、创新链与价值链，提升国家技术创新整体效能。
此外，创新联合体客观上还可创造出一种新型举国体制组织形态，探索出一条以共同利益为纽带、以市场机制为保障，政府力量与市场力量协同发力的体系化、任务型研发创新组织，并能够既充分发挥国家财政资金的杠杆作用，又充分利用市场机制撬动企业和其他社会资金的投入。
紧紧抓住创新领军企业牵头的组织特性
无论是科技计划项目及其成果转化，还是以往产学研合作研发组织，如何保证科技研发供给与产业技术需求的有效对接，一直是一个长期存在并难以解决的问题。正是因为在准确把握时代发展背景条件下的关键核心技术攻关战略定位，《建议》才明确提出要支持企业牵头组建创新联合体。
为什么一定要企业牵头？首先，企业天然具备创新动机，企业牵头可以本能地促进科技与经济发展的深度融合。企业为了不在竞争中被淘汰，持续推出新产品、新工艺、新技术尤为重要，创新并不是企业获取利润的唯一方式，但却是最重要的方式。因此，创新是现代企业的最本质特征。
其次，企业牵头可以更有效地发挥市场机制。企业直接面向市场，向市场输出最终产品，时刻需要考虑科技成果的产业化应用与商业化推广，产品得到用户认可，经得起市场检验，就可以获得利润。同时，企业自然会识别并降低创新风险，发挥财政资金杠杆作用，并充分撬动市场资本，共同投入技术创新，加速研发成果产业化。
再次，企业牵头更有利于发现并抓住科技产业变革中的创新突破机遇。企业身处市场一线，不仅能够有效抓取用户需求并反映至技术需求，还能够将新兴前沿技术应用潜力转化成现实的市场供给，更能够感知产业技术创新的核心命脉所在，因此，企业，且只有企业才能够充分抓住科技革命与产业变革中的创新机会，创造一个又一个突破。
最后，只有创新领军企业或龙头企业才具备足够的技术积淀与资本保障条件来牵头组织创新联合体。我国企业由于起步晚、基础弱、积累薄，整体处于跟踪学习阶段，仅有一些创新型领军企业通过不断加大研发投入快速提升技术创新能力，逐渐摆脱模仿创新走向自主创新，并在全球竞争中崭露头角。
针对关键核心技术研发突破的创新联合体，不仅要求牵头单位要有足够的研发投入能力，更要有足够的前沿技术识别及研发领导能力，能够有效地与大学、科研院所及实验室科学家自由交流与互动，并在项目实施中发挥组织领导作用。
多举措促进创新联合体健康发展
作为一项重大创新举措，创新联合体的政策设计与实施需要把握好几个基本原则：处理好政府与市场的关系，更好地发挥出我国新型举国体制的制度优势；处理好开放与自主的关系，更好地在开放合作环境下提升科技自立自强能力；处理好战略与战术的关系，更好地设计出与现行创新组织、政策协调一致的政策方案；处理好过程与结果的关系，更好地在保证完成任务、实现预期目标的前提下优化过程管理。
作为一个可以承接国家重大科技项目的单元，创新联合体首先是一个基于市场机制运作的社会组织，其建立与发展既需要遵循市场规则，也需要相关的制度规范，还需要一定的政策引导，从而保障创新联合体能够有效地发挥关键核心技术研发突破的作用。为更好地发挥政府的积极促进作用，相关政策需要认真分析总结以往产学研促进政策的经验教训。
要将创新联合体作为“明珠”政策嵌入到以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中。我国拥有联合国产业分类目录中的全部工业门类，但诸多关键核心技术尚不能自给自足，产业链断裂、堵塞现象较为突出。因此，构建双循环格局迫切需要自主可控、开放合作的科技创新能力的鼎力支撑，而坚持问题导向，面向国民经济和社会发展重大关键核心技术突破的创新联合体，则是畅通国内大循环、塑造我国在国际外循环中主动地位的关键保障。□（作者：中国科学院科技战略咨询研究院 张赤东 李国强 彭晓艺 朱永彬；北京化工大学 邸晓燕）
