7月31日，经济合作与发展组织（OECD）发布《OECD创新政策评述：韩国2023》^[1]，报告指出，“汉江奇迹”使韩国从发展中国家一跃成为繁荣经济体，部分原因是科学、技术和创新的进步。但韩国的创新发展仍存在诸多问题，如中小企业和大企业、制造业和服务业、ICT技术和非ICT技术行业，以及城市和农村地区之间仍存在差距。报告在系统分析的基础上，对韩国的科技创新政策提出具体建议。

一、韩国创新系统和政策的特点

韩国经济成功赶超发达国家被普遍认为是实现社会经济增长和发展的最佳范例，而这一成就是由科学、技术和创新生态系统促成的。该生态系统在整合国外新技术方面发挥了关键作用，帮助韩国在全球创新前沿保持了快速发展。

1、韩国具有世界上最高的人力资本和研发经费投入

在OECD国家中，韩国的高等教育毕业生比例最高，其中许多是科学、技术、工程和数学（STEM）学科的毕业生。年轻人特别善于使用数字和ICT技术，使雇主能够快速整合新兴技术。2021年，以国内研发支出总额衡量的创新投入占GDP的4.93%，位居全球第二。

2、韩国社会和经济须积极应对社会挑战和全球转型，如数字化转型、人口老龄化和绿色转型

尽管韩国在某些数字技术方面表现出色，但并非所有企业都拥有采纳新兴技术的必要能力，这对中小企业及其竞争力构成风险。此外，预计到2050年，韩国的老年人口相比劳动年龄人口将显著增长，这将对经济增长构成进一步威胁。在OECD国家中，韩国的可再生能源占其一次能源供应总量的比例是最低的，而能源基建需要大量投资，特别是在排放量大的能源和制造业部门。

3、政府为中小企业提供了强有力的支持，但创新活动仍集中在大型企业

首尔已成为全球领先的初创企业生态系统之一，这要归功于大量的财政和政策支持，确保了经商的便利性，以及先进的ICT基础设施和获取公共部门创新支持的机会。尽管如此，韩国初创企业在尝试扩大国际业务时仍面临挑战。对中小企业的支持效果较差，其创新水平较低，与大型企业的生产力差距在OECD国家中排名第二。

4、生产力的提高和创新活动主要集中在特定部门

制造业（特别是ICT制造业）和服务业在生产力和研发支出方面存在着巨大差距，未来培育高附加值服务业尤其重要。尽管在某些领域采取了各种政策措施，但成效有限，ICT和非ICT部门之间在效益增长和生产力方面仍存在巨大差距。由于ICT技术行业的就业率很高，在数字化转型的背景下，其他部门有更落后的风险。

5、韩国科研体系未来需要加强大学和政府科研机构的自主权，并促进具有长期影响和突破潜力的高风险、高回报的研究

科研系统的公共管理需要加强长期规划、风险承受能力建设，并重视定性绩效评估以促进高风险、高回报的研究。最近发布的《国家研发创新法》就是为此作出的重大努力，但其是否能实现预期结果，需要在未来进行评估。

6、建立强大、前瞻性的韩国科技创新治理体系，提供涉及整个政府的、雄心勃勃的中长期计划和战略，并加强协调

韩国有独特、全面和集中的多步骤流程来确定政府的科技创新战略方向，但部际协调仍然是重要挑战，需改进以帮助韩国通过科研和创新来应对社会挑战。总体来说，现有的协调过程过于繁复，侧重于资源分配和对各部委之间预算竞争的管理。新出现的问题和优先事项往往通过资金的重新分配和重组来解决，而不是制定连贯和全面的研发政策。最近制定的以挑战为导向的计划和雄心勃勃的以使命为导向的战略，为韩国科技创新政策的未来提供了一个充满希望的模式。

二、政策建议

报告提出为创新时代做好科技创新系统准备的政策建议。

1、促进跨部门的战略协调

（1）为韩国发展制定共同的国家愿景和长期计划

报告指出，韩国仍是关键技术领域的即时追随者，而不是领导者，如人工智能或生物技术。为在更长的时间框架内全面解决这些问题，韩国需要通过在部门战略间建立更紧密的联系来实现范式转变。为此，报告建议形成一个将“2045年科学技术未来战略”与经济和财政部长期战略联系起来的愿景。成立由各领域专家构成的顶级专家组来制定2045年的韩国愿景。

（2）促进科技创新系统以实现转型和应对社会挑战为导向

包括确保不同政府科技创新方向的长期连续性；在某些关键政策优先领域采取全政府方法并加强政策协调；试行以使命为导向的政策；动员未开发的资源用于应对社会挑战，如创建实验空间来测试新的解决方案；实施针对重大社会挑战的高级别国家任务等。

（3）提升研发政策执行和评估的效率

包括修订可行的评估方法使其更适合研发计划，以联合的方式实施部际计划，建立以影响力和学习为重点的科研与创新评估框架等。

（4）促进科技创新国际化

通过如欧盟“地平线欧洲”计划等区域科技创新基金来提升科学卓越性并加强国际合作，与邻国发展大型区域性科学基础设施；促进公私部门研究人员、创新者和企业家的国际流动，加强招聘、评估和资金分配的国际化，将国际合作项目和联合发表作为招聘、评估和职业发展的标准等来鼓励科研人员参与国际合作，促进产业研发国际化。

（5）提升技能以在创新中获得领导地位

韩国的教育体系培养了大量受过高等教育的人，但韩国需要实现跨越式转变以获得创新的领导地位，即提高创造力、促进创业学习和风险管理，并更好地吸引和利用外国人才。为此建议，协调人力资源政策、鼓励冒险活动；在面向年轻一代的教育培训中，更加强调创业教育；为大学和政府科研机构人员的创业休假^[2]提供便利；通过允许学校类型和课程更加多样化，加强中小学教育的批判性思维技能和创造力培养；加强在高等教育系统中培养人工智能类技能人才等。

2、支持商业创新

（1）加强服务业在知识经济中的作用

在前瞻性研究的基础上制定专门的服务创新战略和行动计划，评估开发高附加值服务的机会，如知识产权许可、ICT服务、媒体、金融服务和其他商业服务，以促进创新、增长和竞争力；解决对服务贸易的监管限制，如外国股权限制、外国服务提供商在当地设立办事处和注册的要求，以及对其人员流动和停留时间的限制，以提升经济的“服务”水平，并加强服务性贸易。

（2）促进创新技术向中小企业扩散，支持初创企业的全球互联

通过减少严格的产品市场监管，特别是电子商务平台、服务和网络部门的壁垒及贸易和投资壁垒，促进数字技术的传播；提升中小企业的劳动力技能以加快数字化转型；支持咨询服务来帮助中小企业定制数字工具和技术观察服务，从而加强中小企业获得数字和其他新兴技术的机会；减轻政府为初创企业提供支持的行政负担；通过举办更多国际活动，帮助韩国初创企业与相关外国专家建立联系，并支持初创企业发展具有全球竞争力的商业模式并进入外国市场，加强初创企业生态系统的全球连通性；消除获取企业投资和无形资产数据的障碍；实施政府支持计划，以符合企业需求的灵活方式支持中小企业采用数字技术；增加初创企业融资的机会等。

（3）简化程序，评估公众支持对研发和创新的影响

减少企业进入和退出的监管障碍；通过减少繁文缛节，使外国跨国公司更容易在韩国开展业务，加强韩国商业创新的全球化；通过纳入定性结果和定量指标，升级对公共资助企业研发和创新活动的评估；为协同创新活动提供公众支持，如广泛推出易于获取和使用的“创新券”；通过技术示范和部署计划、对清洁技术基础设施和网络的公共投资，加强对绿色创新的支持；扩大政府对创意产业的支持政策；评估当前研发税收抵免措施的影响，并考虑进行调整以实现最佳性价比。

3、加强科研体系及相互联系

为更好地满足韩国的全球转型需求，必须加强大学和公共科研机构进行卓越研究的能力。

（1）加强大学开展关卓越研究的能力以满足韩国社会的需求

政府需找到有效的方法来鼓励和激励大学成为更强大的研发机构，以应对挑战。建议：加强大学的自主权，通过激励措施支持其提升弹性完成国家任务的能力和产生国际影响力，如通过长期资助而不是目前的小规模项目资助体系来促进卓越的战略发展；进行内部治理改革，提高战略管理能力，使大学及公共科研机构能够在执行国家的优先事项和使命方面发挥关键作用；审查大学目前的激励机制及其对卓越研究、产学研合作和国际化的影响，并调整以更好地匹配净零和数字化转型等预期目标；从繁重的资金分配和项目监督方面转向更有效的激励，使得大学研究更具战略性、差异性，支持更多突破性的研究；向团队分配资金，鼓励跨部门和机构教师间的合作；通过大学、研究资助者和政策制定者间的讨论，明确如何将研究评估从强调定量指标转向更定性的评估，定期对韩国研究质量和长期影响进行定量和定性评估；支持并鼓励研究计划资助者通过采用研究与创新资金组合管理方法，来促进更高风险的研究和创新，激励企业或富人利用收入或财富来资助学术研究，以丰富和多样化研究资助格局。

（2）加强政府科研机构以满足后追赶时期政府和行业的需求

重新审视政府科研机构的使命和责任，并调整资助模式，如通过调整目前以项目资助主导的资助模式来加强政府科研机构的自主权，因为3~5年的资助期不足以发展基础研究；评估政府科研机构及其与使命相关的绩效，机构负责项目和计划层面的内部监督，将其评估重点放在社会影响；加强政府科研机构与大学间的知识合作等。

（3）促进大学、政府科研机构和企业间的联系

在大学和政府科研机构中建立激励和治理安排，确保与产业合作成为大学和政府科研机构的官方使命；通过扩大使用中小企业容易获得的低额度“种子”创新券，促进学术界和产业界间的大量合作；扩大和系统化公私创新伙伴关系，例如在基于项目的系统内匹配资助计划，使政府资金与行业为特定研发项目提供的资金相匹配；投资于科技园区和卓越中心的高知名度基础设施，建立良好的机构网络和公私治理机制；围绕社会创新组织学术界、工业界、政府间的“三螺旋”活动；发展直接支持当地企业的技术推广服务，用商业验证的技术切实改进其运营；在公私部门间制定人员临时流动计划，促进概念验证计划及其有效运作。                                   （王建芳）