2022年10月4日，经济合作与发展组织（OECD）发布国家创新政策评估系列报告之德国篇^[1]，对德国创新体系的绩效、创新政策等进行了系统分析，认为尽管德国拥有世界上最强大的科技创新体系之一，但未来几年在竞争力和可持续性方面面临许多与创新相关的挑战，提出德国如果要继续在汽车制造、机械、化工和制药等传统核心产业保持领先地位，并成为未来产业的领军者，需要采取更灵活、更具挑战性和试验性的创新政策方法。

一、德国创新体系的现状

德国具有较高的研发投资水平，带来创新产出的良好表现。德国的公私创新投资均处于国际领先地位，2020年研发总支出占GDP的比例为3.14%，位居世界第六；其中，政府研发支出174亿欧元，企业研发支出780亿欧元，企业研发支出占GDP的2.2%；高等教育研发支出占GDP的 0.6%。产出方面，2020年德国占全欧PCT专利申请的30%，全球的6.7%，是欧专局第二大专利申请国，仅次于美国；同时，德国在环境管理（10%）、气候缓解技术（10%）、制药（5.6%）和生物技术（5.5%）等前沿领域的三方专利在全球占有很大份额。

德国的创新体系国际化水平高且颇具竞争力，大型创新公司在众多领域处于领先地位，中小企业在创新方面发挥重要作用。德国的开放和贸易密集型经济使其与全球价值链有着牢固而良好的联系，其生产严重依赖于输入品进口，而产品销售依赖于外国需求。创新使德国得以保持全球工业前沿的地位，而来自其他欧洲国家的强劲外部需求，推动了高质量和高附加值产品的出口。2020年德国PCT申请最多的是企业是罗伯特·博世、舍弗勒科技和宝马。全球前2500名研发投资者中德国企业有124家，欧洲最具创新能力的公司约1/4来自德国。德国中小企业经济产出占全国的一半，1.8%的中小企业为“隐形冠军企业”；德国有1300家隐形冠军企业，在专业技术领域具有很强的竞争力。

德国具有创新体系的优势，同时存在结构性不足。德国产业部门持续保持国际竞争力，制造业特别是汽车产业创新投资保持强劲；高质量的公共研究机构提供了高素质的熟练劳动力，高水平的科研产出和完善的知识转移机制支持了创新产出；分散且完善的创新政策框架，提供了丰富的政策支持组合；拥有世界上最先进的质量和认证体系等。但德国创新体系也面临诸多挑战，如中小企业和初创企业的创新贡献较低，创新体系对颠覆性创新的支持不足，创新融资不畅，ICT技能、医疗保健等领域的技能短缺等。

二、德国保持竞争力和可持续发展所面临的挑战

德国的科技创新体系必须迎接全球冲击，以及数字化和绿色转型的挑战。新冠肺炎疫情及俄乌战争的影响凸显了德国出口导向型经济模式的脆弱性：过度依赖俄罗斯的能源，持续依赖化石燃料，数字化进程缓慢，以及工业供应链过于集中容易中断。数字化和绿色转型的进程，以及它们在全球经济中产生的结构性变化，正在挑战德国经济竞争力所依赖的一些基本支柱。

在数字化转型方面，与其他发达经济体相比，德国企业层面的数字化明显滞后，导致德国经济这一世界上最伟大的工业数据来源之一，未充分利用创新的关键投入。此外，除了将现有能力从机械工程转向数字领域的挑战之外，还存在着培育基于数字技术的新型商业模式的困难。在德国最具创新性的行业及市场正在重塑的背景下，德国数字化和关键赋能技术开发能力滞后，给德国的创新方式、创新内容以及创新目标带来了挑战。

在绿色转型方面，德国正努力争取到2050年实现碳中和，为此需转向更可持续的生产模式，从根本上减少工业和运输等主要排放源的温室气体足迹，增加可再生能源发电等，这些转型不仅对工业和社会运行方式提出新要求，也从根本上改变了德国一些最具创新性的行业所依赖的市场。此外，数字技术和有助于更绿色、低碳密集型生产和产品的技术日益重要，这对德国许多高度国际化的行业都产生影响。

德国实现绿色和数字化转型需在三个主要领域采取行动。一是指导和管理德国科技创新体系，为数字化和绿色转型以及科技创新体系应为此采取的行动建立清晰的愿景，确保包容性；二是支持私营部门创新的政策灵活性和实验，决策者需要创造性地为创新者提供监管确定性；三是支持数字化和绿色转型创新，包括采取更具风险性的方法，支持市场创造和突破性创新，加速创新的商业化，以及确保企业拥有创新所需的数据、使用数据的必要技能、所需的基础设施，以及可以跨部门和学科界限转移的有影响力的想法和研究。

三、关于完善科技创新政策治理的建议

报告提出如下10个方面的政策建议：①制定“德国2030和2050”共同愿景。政府建立跨部委、联邦州、跨机构的论坛，以推动在确定的关键优先行动领域基础上制定共同愿景。②创建创新政策试验公私实验室，支持创新政策的实验、实施和监测。③扩大并主流化使用敏捷政策工具支持中小企业创新的努力，减少影响参与创新的中小企业和新创企业的官僚和行政障碍，并继续努力实现政府对企业服务的数字化，扩大监管沙盒。④改善数据基础设施和数据访问，提高企业的数字吸收能力，以便其能够利用工业数据进行创新，同时促进开放式创新平台，以及基于数据的网络和协作创新。⑤改进跨学科和跨部门的知识转移和协作，加强大学与产业界的联系。⑥促进有利于扩大突破性创新的金融市场，支持对初创企业的更多投资和更高的风险承受能力，解决初创企业融资方面的监管问题。⑦加强利用公共采购推动创新，加强采购的风险承受能力，并扩大商业前采购，以加速新技术和解决方案的推广。⑧增加主要民间社会利益相关方参与面向数字化和绿色转型的科技创新政策，扩大创新者的多样性。⑨数字化、现代化和战略性地使用质量基础设施，提升德国作为标准制定者和规则制定者的全球地位。⑩在塑造欧盟和全球创新政策方面发挥领导作用，使政策符合德国和更广泛的欧盟当前和未来的创新要求。   （王建芳）