美国拜登政府发布关键供应链短期审查结果报告
6月8日，拜登政府发布根据第14017号行政令对“美国的供应链”进行短期审查的结果报告《建立弹性供应链、重振美国制造业、促进广泛增长》[1]，包括对4类关键产品（半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料，以及医疗用品和原料药）供应链的综合评估结果。报告分析了4类供应链的关键环节与主要风险，并分别提出了针对型及通用型的政策建议，以加强关键供应链弹性、重建美国产业基础和创新引擎。报告提出，重建美国供应链弹性需要关注广泛增长和可持续性，需采用基于美国强大优势的新方法，包括创新生态系统、劳动力、种族和区域多样性、中小企业，以及盟友和伙伴关系。
一、第14017号行政令中明确的关键产品供应链
第14017号行政令指示新政府在百日内首先关注4类关键产品。
1、半导体和高级封装（评估部门：美国商务部）。半导体是电子器件的重要组成部分。美国是半导体技术的发源地，但近年来由于投资减少导致创新优势削弱。报告评估了半导体供应链的基本环节，并针对其潜在漏洞风险提出了政策建议（见表1、表2）。
表1 半导体供应链5个基本环节及评估
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供应链环节 |
评 估 |
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设计 |
美国半导体设计生态系统世界领先，但高度依赖对华销售；美国半导体设计企业的知识产权、劳动力和制造资源有限 |
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制造 |
美国缺乏半导体制造能力。美国的先进逻辑芯片主要依赖中国台湾地区，成熟节点芯片主要依赖中国台湾、韩国和中国大陆 |
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装配、测试、 封装和高级封装 |
严重依赖亚洲的资源进行后端封装；无法发展具有重大技术进步潜力的高级封装行业，而中国有潜力颠覆市场 |
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材料 |
美国生产了众多用于半导体的气态和湿式化学品，但外国供应商主导了硅晶圆、光掩膜和光刻胶的市场 |
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制造设备 |
美国在大多数类型的前端半导体制造设备在全球生产中占很大份额，但光刻设备的生产集中在荷兰和日本 |
表2 建设弹性的半导体供应链的政策建议
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序号 |
建 议 |
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1 |
与业界合作促进投资、提高透明度、加强协作，解决半导体短缺问题 |
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2 |
为《为芯片生产创造有益的激励措施法案》中相关条款提供经费支持 |
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3 |
通过立法实施“美国就业计划”，加强本土半导体制造生态系统 |
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4 |
为制造商（尤其中小型企业）提供研发资源，促进新兴技术成果转化 |
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5 |
增加投资，建设STEM（科学、技术、工程和数学）人才输送渠道 |
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6 |
鼓励外国制造商与材料供应商投资美国、盟国及伙伴国家与地区，建设多样化供应商基础，与盟国及伙伴就半导体供应链弹性进行合作 |
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7 |
保护美国在半导体制造和先进封装方面的技术优势，利用出口管制、外国投资审查等工具支持相关政策行动 |
2、大容量电池（评估部门：美国能源部）。应用于电动汽车和网格存储的大容量电池对美国经济和国家安全至关重要。美国是电动车净出口国，但电池相关供应链并不领先。报告评估了大容量电池供应链的基本环节，并针对潜在漏洞风险提出政策建议（见表3、表4）。
表3 大容量电池供应链5个基本环节及评估
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供应链环节 |
评 估 |
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原材料生产 |
高容量锂离子电池的关键材料（尤其是镍、锂和钴）是主要的上游供应链漏洞。美国本土开采重点应为已知储量足以满足经济基础供应的关键材料，如锂 |
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材料精炼和加工 |
美国的材料精炼和加工能力不足。保障美国关键矿产供应链安全最有希望的方式是提高美国的材料精炼与加工以及回收利用能力 |
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电池材料制造和电池制造 |
美国在所有主要电池组件和电池制造方面的产能占全球市场份额不到10%。中国拥有超过75%的全球电池制造产能 |
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电池组和终端产品制造 |
美国的电池组和终端产品制造主要为满足北美地区的电动汽车生产需求。但美国仍落后于其他市场 |
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电池报废和回收 |
可以加强关键物料的回收利用，抵消新的采矿需求 |
表4 建设弹性的大容量电池供应链的政策建议
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序号 |
建 议 |
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1 |
刺激国产大容量电池的终端产品使用需求（含运输业、公用事业部门） |
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2 |
加强关键先进电池矿物的可靠来源供应，包括：①制定针对各类矿产的战略；②全面提高劳动和环境标准；③加强回收利用政策，确保回收和处理符合最高环境标准 |
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3 |
促进可持续的本土电池材料、电池和电池组生产 |
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4 |
投资于对保持竞争优势至关重要的人才和创新 |
3、关键矿物和原材料（评估部门：美国国防部）。关键矿物和原材料是国防、高科技和其他产品的重要组成部分。美国需要确保在国家紧急情况下不依赖外国资源或单一来源。报告评估了283种材料，发现存在短缺的有53种，国外供应来源包括84个不同的国家，并针对关键矿物和原材料供应链的风险提出了系列政策建议（见表5）。
表5 建设弹性的关键矿物和原材料供应链的政策建议
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序号 |
建 议 |
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1 |
为战略性和关键材料密集型产业制定和培育新的可持续标准 |
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2 |
扩大本土可持续生产和加工能力（二次和非常规资源的回收再循环） |
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3 |
部署《国防生产法》及其他项目 |
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4 |
召集行业利益相关者扩大生产 |
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5 |
促进跨部门研发，支持可持续生产和技术熟练的劳动力 |
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6 |
加强本土储备 |
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7 |
与盟友和合作伙伴合作，加强全球供应链透明度 |
4、原料药（评估部门：美国卫生与公众服务部）。关键仿制药和原料药的短缺是美国多年来一直存在的问题。报告识别了药品供应链面临的风险，并提出了政策建议（见表6）。
表6 建设弹性的原料药供应链的政策建议
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序号 |
建 议 |
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1 |
促进本地生产，促进国际合作：①确定财政激励或投资，以推动私营部门发展本土生产能力；②建立新的平台生产技术和透明的质量管理；③解决新技术带来的监管问题，建立联盟以协调所有政府投入资源；④授权美国食品药品监督管理局（FDA）收集关键新数据，透明化供应链，以识别和降低风险 |
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2 |
应急能力建设。探索创建和扩大活性药物成分（API）、其他关键材料和成品剂量的虚拟战略储备 |
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3 |
促进国际合作，与盟友建立伙伴关系。通过现有国际监管协作和协调组织，及其他双边和多边论坛，加强药物和原料药供应链合作 |
二、脆弱供应链的驱动因素
通过对上述4类关键产品进行广泛的供应链风险和漏洞评估，报告归纳了一系列共同导致脆弱供应链的相互关联的因素。包括：①美国制造业能力不足；②私营市场的错位激励和短期主义；③联盟、合作伙伴和竞争对手国家采取的产业政策；④全球采购的地理位置分布集中；⑤国际协调有限等。
三、建设弹性供应链的六大主题建议
表7 建设弹性供应链的六大主题建议
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主题 |
建议 |
举措 |
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1、重建美国生产和创新能力 |
制定新联邦立法，加强关键供应链、重建产业基础，包括《美国就业计划》中的转型投资 |
为半导体制造和研发提供专用资金； 提供消费退税和税收优惠，刺激电动汽车消费； 为电池全供应链提供融资； 建立新的供应链弹性计划； 部署《国防生产法案》扩大关键行业的制造能力 |
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加大重点产品研发和商业化公共投入 |
投资开发下一代电池； 投资开发新的制药和制药工艺 | |
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构建由制造商和创新者构成的生态系统 |
推广社区大学、学徒制度、在职培训以便求职； 支持关键供应链的中小企业和弱势企业； 审视美国进出口银行支持本土制造业的能力 | |
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2、支持重视劳动力、可持续性及产品质量的市场发展 |
建立强有力的国内标准、倡导建立全球标准 |
制定21世纪的关键矿物开采和加工标准（锂、钴、镍、铜和其他矿物的综合可持续性标准）； 确定美国境内潜在关键矿物生产和加工地点； 提高整个药品供应链的透明度 |
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3、发挥政府作为关键产品的购买方与投资者的作用 |
利用政府塑造许多关键产品市场的力量，加强供应链弹性，支持国家优先事项 |
通过联邦采购加强美国供应链； 科学和气候研发拨款应提高对本土生产的要求； 改革和加强美国的储备（医疗用品与设备储备、关键矿产和材料的国防储备等）； 确保新汽车电池制造遵循高劳工标准 |
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4、加强国际贸易规则（包括贸易执法机制） |
实施全面战略，遏制不公平的外国竞争 |
成立一支由美国贸易代表领导的供应链“贸易攻击”力量，将供应链弹性纳入美国对华贸易政策； 评估是否针对美国严重依赖进口的钕铁硼（Nd、Fe、B）永磁材料启动232调查[2] |
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5、与盟国和合作伙伴开展合作，减少全球供应链脆弱性 |
合作加强供应链整体弹性，同时在劳工和环境方面保持高标准 |
扩大多边外交接触（特别是四方对话和七国集团）； 利用美国国际发展金融公司（DFC）和其他融资工具支持供应链弹性 |
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6、COVID-19大流行后经济逐步恢复期间，监测近期供应链中断情况 |
密切监测供应链的发展，确定响应行动，减小影响 |
成立供应链中断专责小组，关注供需不匹配领域，为应对短期供应链挑战提供全政府响应； 创建数据中心，汇集联邦政府各部门数据，监控近期供应链漏洞，加强政府机构及私营部门之间的信息共享 |
（唐璐 张志强）
[1] Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth:
100-Day Reviews Under Executive Order 14017. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf
[2] 美国232调查，指美国商务部根据1962年《贸易扩展法》第232条款授权，对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查，并在立案之后270天内向总统提交报告，美国总统在90天内做出是否对相关产品进口采取最终措施的决定