1月13日，美国智库新美国安全中心（CNRS）发布题为《掌控方向：迎接中国挑战的国家技术战略》的报告^[1]。报告指出，技术是当今多领域战略竞争中最重要的竞争要素。崛起的中国对美国及其盟友构成了直接挑战，而美国的响应措施迟缓滞后、缺乏组织、支离破碎、效果不佳。美国政府必须制定一项国家技术战略，以保持其在创新和技术领域的领导地位。为此，报告分析了美国技术政策的历史成功经验，为美国制定国家技术战略、开展技术竞争绘制了路线图，包括用于指导政府资源分配的技术优先级模式、技术战略应遵循的基本原则，以及制定和实施该战略的四大支柱行动与一系列政策建议。

一、制定美国国家技术战略的必要性

美国面临着历史上前所未有的挑战，迫切需要一个统一、全面、连贯的国家技术战略框架来指导其技术决策。主要原因包括：

1、中美地缘战略竞争

美国正与中国进行长期的、多领域的、以技术竞赛为核心的地缘战略竞争，其过去一直保持的技术领导力如今正处于危险之中。①美国技术竞争力的关键因素（如联邦政府的研发投入和人力资本）面临压力。美国联邦政府的研发投入在全球研发总投入中占比及联邦政府研发支出在GDP中占比均快速下降，而中国正在加大研发投入，并有望在21世纪20年代中叶超过美国；美国的科学、技术、工程和数学（STEM）教育投资不足，及对高技能移民的限制政策日益严格，美国的人才输送正在恶化。②美国的国家技术战略缺失、脱节。中国制定并实施了《中国制造2025》行动纲领等系列长期国家技术竞争战略及具体领域行动。美国则没有类似的国家战略，现有的《关键与新兴技术国家战略》等缺乏整体而连贯的战略框架、缺乏实施指导和机制。③美国政府对中国的所谓“数字威权主义”和“非法经济行为”的响应迟缓，需要一致连贯的框架加以指导。

2、积极的技术政策议程

美国需要积极的长期框架来指导其技术政策，明确技术政策的目标和优先事项，利用关键竞争优势积极追求有利于经济繁荣、国家安全利益、民主价值观和社会进步的技术。

二、美国国家技术战略的内涵

报告认为，国家技术战略应是一个全国性策略，为美国计划、执行和更新其技术政策提供指导框架。该战略必须涵盖作为美国国家技术战略基石的科技基础要素（研发投资、人力资本、基础设施、维护技术优势的措施、技术规范和标准、监管框架）。报告提出了用于指导决策者制定国家技术战略的技术优先级模式与指导原则。

1、技术优先级模式

报告提出了用于指导资源分配的4类技术优先级模式：

（1）尖端（Leading-edge）技术。新型数字经济的支柱技术或是潜在颠覆性技术，美国需拥有全球最先进能力。包含：①支柱（Keystone）技术，其衍生的尖端能力能带来巨大的经济或军事优势，如微电子和人工智能；②颠覆性（Disruptive）技术，其突破有可能改变游戏规则，如量子计算。

（2）世界领先（World-class）技术。在该技术领域，美国应跻身于全球一流的行列，即意味着要在全球范围内具备竞争力，并拥有与众不同的特定能力。电信技术和生物技术属于这一优先级级别。

（3）快速跟进（Fast follower）技术。美国在该技术领域拥有强大的实力，但一开始并不一定最为领先，以集中投资最有潜力的领域。

（4）超视距（Over-the-horizon）技术。包括以基础研究为主、涵盖各学科领域的研发投资。

2、指导原则

报告提出，国家技术战略框架应遵循6项原则：

（1）积极主动（Proactive）。应根据协商一致的战略愿景，而非基于竞争对手的声明或行动，来确定其技术目标和优先事项。

（2）兼容并包（All-inclusive）。应最大限度地将各类投入要素纳入美国的科技基础范围之内。

（3）举国参与（Whole-of-nation）。应继续推进联邦政府在支持和指导技术研发方面发挥的重要作用（特别是基础研究）。

（4）灵活弹性（Flexible）。应将促进竞争力的积极措施（如研发、教育和供应链弹性投资）和保护措施（如出口管制和关税）结合起来。

（5）反复迭代（Iterative）。定期重审决策，以透明、可重复、多方参与方式塑造国家技术战略，并随技术预测及全球变化适时调整。

（6）多边合作（Multilateral）。应与盟友和伙伴合作，充分利用盟友与伙伴关系合作网络这一最大优势。

三、美国历史上的技术战略与经验

报告指出，美国在技术战略的规划和执行方面历史悠久。可被视为“技术战略”的政府行为可以追溯到美国建国初期。自20世纪80年代以来，政府愈发采用自由放任政策，技术进步在很大程度上由美国企业推动。近年来，美国的技术主导地位正面临越来越大的风险，必须以政府制定国家技术战略、重新参与技术竞争的形式予以纠正。

1、历史成功案例

政府主导的技术战略曾帮助美国赢得了历史上两次最具威胁性的战争：二战与冷战。

（1）万尼瓦尔·布什的科技思想极大地推动与构建了美国二战和冷战初期的产业政策。其开创性报告《科学：无止境的前沿》促成了20世纪美国的众多科技成就，如对基础研究的倡导影响了数十年的研发投资，推动成立国家科学基金会，引导政府资金流向高校和私营企业而非政府主持的实验室，改变了美国的技术格局。

（2）冷战期间，“斯普尼克时刻”（Sputnik Moment）激发了美国的科技竞争力、激励了美国民众。1957年前苏联成功发射世界上第一颗人造卫星“斯普尼克”（Sputnik），美国政府成立国家航空航天局（NASA）与高级研究计划局（ARPA）等机构，颁布《国防教育法》（NDEA）等法案、培养新一代科学家和工程师。至20世纪60年代，美国联邦政府资助的研发经费超过全球其他国家该类投资总和。

（3）冷战后期，美国政府在支持和推动技术竞争力方面发挥至关重要的作用。联邦政府推出《贝赫-多尔法案》等系列法案，创建了有利于联邦政府和私营部门互相合作的技术生态系统；直接干预关键技术领域发展，如20世纪80年代中期与日本进行的半导体技术竞争。

2、经验教训

报告总结了美国历史上开展技术战略的6个核心经验：①政府要想维持全面而灵活的科技基础，就需要制定深谋远虑的长期规划、进行持续不断的联邦政府投资；②政府可以通过建立明确可行的国家目标的方式，指导技术投资，激励公众为国家优先事项做出贡献；③政府的作用不仅体现在提供研发投入方面，其对这些经费资助的分配和监督也至关重要；④政府主导的研究、教育和科技基础设施投资会产生持久的经济和技术效益；⑤政府的举措是确保技术全面推广、最大化挖掘创新潜力的关键所在；⑥政府可以在某些关键时刻采取更直接、更有针对性的政策措施，对关键技术行业进行有效干预。

四、美国当今面临的竞争形势

报告指出，面对中美技术竞争，美国决策者需要：①重新调整政府在国家创新生态系统中的位置，以最大程度地发挥优势，应对全球技术竞赛挑战；②采取积极政策，增强能够使美国获胜的能力；③充分发挥中国所不具备的战略优势，即由盟友和伙伴国家组成的全球关系网络，开展多边合作、促进国家技术战略的成功。

五、对美国国家技术战略的政策建议

报告为美国国家技术战略提出了四大支柱行动及支撑建议作为其指导方针。其中，四大支柱行动包括：提高美国的竞争力；保护美国的关键技术优势；与盟友合作，以最大限度地取得成功；按需规划，定期重新评估和调整技术战略（详见表1）。

表1  美国国家技术战略政策建议

（唐璐 张志强）