7月30日，美国参议院商业、科学和运输委员会举行听证会，邀请布鲁金斯学会中国战略计划主任杜如松（Rush Doshi）做了《中美角逐第四次工业革命》报告^[1]，分析了中国的竞争优势及其对美国制造业回流以及技术竞争的挑战，从信息收集、政府协调、移民与基础科学、公司和财务制度改革、利益相关者协调等角度提出了政策建议。

一、中国的优势

在第四次工业革命的竞争中，中国认为拥有超越美国的优势：在研发方面的大量投资；对政府机构和产业政策的大力支持；强大的制造能力以及处于全球供应链中心的地位；可通过采取更强有力的手段制定全球技术标准等以决定关键行业的未来。

1、中国从美国历史中学到了基础科学研究方法。中国政府也意识到基础研究不能完全由市场和私营部门来进行，而必须由公共资金支持，并且中国的投资是巨大的。美国国家科学基金会（NSF）估计，尽管中国的经济规模相对美国较小，但研发总支出大致相当于美国水平^[2]。中美在第四次工业革命的核心技术资助上差异巨大。中国每年大约花费25亿美元，尽管这个数额不算多，但估计仍是美国在具有关键经济和战略潜力部门中耗费经费的10倍以上^[3]。

2、中国认为自己可以更好地动员国家、社会和市场力量，实施产业政策来实现国家技术战略。如中共中央党校主办的《学习时报》曾指出，政府是掌握技术领导力的关键，这就是为什么英国取代了西班牙，美国取代了英国，以及中国未来可能取代美国的原因。有评论认为美国两极分化的政治制度相对于中国一党制度在动员国家力量方面表现不佳^[4]。未来新一轮科学技术革命和产业转型有利于中国利用制度优势实现换道超车。

3、美国相对于中国可能拥有优越的创新能力，但如果没有制造能力，优势无法体现，除非制造业回流。中国学者将中国在全球制造和供应链中的中心地位视为巨大的战略优势。这意味着如果没有中国工厂，美国就无法将其创新转化为产品，这将使得美国对中国制造能力形成依赖。再加上中国大量的工程师，对逆向工程的偏好和强大的国家支持，将使中国在与美国的竞争中具有长期优势。

4、中国越来越重视与美国技术机构合作建立标准。中国已经在诸如第三代移动通信伙伴项目和国际电信联盟等关键机构中发挥了影响力，在这些领域的成功是其对5G等下一代技术的成功投资产物。

二、美国制造业回流、供应链多元化和技术竞争的挑战

美国制造业和技术领导地位的削弱将损害美国的韧性、竞争力和安全，但扭转美国制造业趋势的努力仍面临着诸多挑战。

1、制造业回流以及供应链多元化（去中国化）。全球多个发达经济体正在努力实现制造业回流以及供应链多元化（去中国化）。中国台湾地区为了追求所谓的“非红色供应链”，开始吸引目前在中国大陆的台湾制造商回到台湾。日本提供了20亿美元补助和贷款以支持日企将生产线从中国迁回日本。欧盟高级官员也在讨论撤资的可能性。美国也正在考虑采取各种手段来促进再生产和供应链多元化，包括通过低息贷款、减税、专项基金以及支付100%公司回迁费用等。

尽管一些制造业已从中国转移到越南、孟加拉国、印度、墨西哥等地，但许多公司仍然不愿或无法搬迁。中国欧盟商会发现，只有大约11％的成员正在考虑将迁出中国。同样，中国美国商会指出，该集团的大多数成员都不打算退出中国^[5]。对于这些公司而言，其理由不仅仅局限于成本。正如鲍尔森学院学者Damien Ma所说，美国人很难离开亚马逊，因为它是“万物商店”，而制造商也很难退出中国，因为中国是“能够制造任何产品的国家”^[6]。大多数外国企业目前不打算离开中国，因为在中国能够轻松获得种类齐全的供应商，这一优势可以抵消由中国劳动力成本上升、补贴或税收抵免减少带来的劣势。

2、保持美国技术基础。某些行业已经退出或正在考虑退出美国市场。如英特尔宣布，鉴于其在制造7纳米半导体时遇到的“工艺失误”，公司可能会将其大部分尖端芯片制造业务外包出去。金融分析师认为，这对英特尔来说是正确的决定。但是，企业“正确”的做法会对美国的工业基础、国家安全和竞争力造成严重损害，因为最大的芯片制造商将制造业务外包将使美国现有的任何芯片制造知识实质上萎缩。同时，尽管困难重重、成本高昂，但中国仍然决心获得同样的制造能力，因为它认识到效率并不是唯一的价值，制造能力将产生知识和技术专长，这些对于工业生态系统至关重要。

3、竞争力和韧性。美国希望制造业回流或使其供应链多元化，维持其在第四次工业革命中的地位，就需要探索简单税收抵免和补贴之外的手段。首先，制造业回流和供应链多元化可以借鉴其他国家和地区采取的措施。但迄今，只有中国台湾地区特别成功。从2019年开始，台湾地区在电信、电子、智能机械、生物医学和绿色能源等关键先进行业中奉行“非红色供应链”。2019年“投资台湾”办公室成功实现了价值330亿美元的重新投资，这促进了台湾地区的经济增长。该办公室的成功无疑在一定程度上受到了美国对华关税的推动，但这也归因于该办公室为所有考虑离开中国大陆的公司提供了一站式服务。其次，许多国家通过“产业政策”提高高科技产业的竞争力和适应力，如“中国制造2025”、德国“工业4.0”和英国“工业战略”等。报告认为：如果美国政府在过去二十年中愿意尝试使用产业政策来促进高科技产业发展，目前与中国的竞争格局可能大不相同；如果美国制定了更强大的技术创新政策来维持半导体制造，则有可能避免半导体制造能力的下降以及英特尔将生产外包后可能带来的损失。如果华盛顿当局现在采取正确的行动，那么未来二十年与中国的竞争格局可能会受到重大而积极的影响。

三、政策建议

1、为经济战略收集信息。美国国会应考虑建立一个实体机构以严格审核美国供应链并撰写行业供应链报告。美国需要有关行业内和行业间供应链的可靠信息。报告认为中国试图利用其在现代供应链中的地位作为对付其他国家的工具，如果美国对供应链的了解不如中国，将无法抵抗或帮助盟友。

美国人口普查局应重新启动并扩大其当前的工业报告计划：这些年度报告产生了有关美国工业的丰富而详细的信息，并培育了对每个产业都有深刻的、体系化知识的个人和团队。这些信息对于制定和实施战略以提高美国韧性和竞争力、再分配、供应链安全、扭转去工业化趋势和与中国竞争至关重要。

美国政府应对关键行业在面对外国经济胁迫、自然灾害或其他供应链冲击时的韧性进行测试。正如美国和欧盟在金融危机后要求银行进行压力测试一样，压力测试可针对供应链中的特定节点在遭受冲击后可维持多久以及恢复所需时间为决策提供支撑。

2、协调经济政策和战略。美国国会应考虑强制执行关于竞争力和韧性的四年期国家战略。该文件及其起草过程可能有助于引发对美国经济和技术领导层的持续关注，使各机构保持一致，并迫使对国内外趋势进行战略思考。国会应考虑各种模型，这些模型可以整合美国政府的各联邦机构，并确保采取协调一致的方法提高竞争力和韧性。

3、促进高技术移民及研发活动。美国国会应促进高技能移民。美国的开放性是巨大的制度性优势，长期以来一直使美国能够吸引最优秀的外国人来增强其科学和技术能力。需要进行改革确保美国拥有世界上最优秀的高科技人才。根据乔治敦大学安全与新兴技术中心的报告，美国国会应做到：提高H1-B签证的上限；给高学历人才（特别是STEM）自动授予绿卡（免于绿卡上限）；学习加拿大专门为国际学生准备的毕业后工作签证；为毕业后希望创业的研究生创建签证计划；将实习培训计划编入法规^[7]。

美国国会应将研发支出增加四倍以跟上中国的步伐。联邦政府研发支出已经下降了数十年，2019财年美国联邦政府在研发方面的支出占GDP的比例仅为0.61%，是70年来最低的水平之一，低于其他十个科技强国。而中国研发经费快速增加，并且在未来几年中可能会超过GDP的2.5%。

4、通过改革刺激长期规划和竞争。美国国会应考虑采取反垄断措施增强美国在关键行业的抵御能力：真正的抵御能力要求确保美国在任何给定行业中都拥有多个竞争对手，尤其是对美国健康与安全至关重要的竞争对手。在创新前沿，公司经常押注未来技术的进步，其中一些被证明是有先见之明的，而另一些则被证明是错误的。如果在一个特定行业中只剩下一个冠军企业，那么错误的赌注对整个美国来说都是毁灭性的。美国国会应考虑通过改革以减少金融机构和税收政策的短视行为，减少美国公司的短期主义，并鼓励着眼于长期的决策。

5、国际合作。美国国会应该鼓励美国与其主要盟友及合作伙伴加强基础科学研究合作。美国和中国目前的研发支出大致相当，日本、德国、韩国、印度、法国和英国的研发总支出则超过了美国和中国。美国国会应放宽与盟国和伙伴的合作限制（例如签证政策），同时鼓励基础科学研究组织更多地与盟国和伙伴合作。国会还应该支持为制定标准而采取协调一致的努力。尽管许多标准制定机构由公司而非国家组成，但中国自上而下的标准制定工作需要得到美国政府重视。未来在关键行业（包括电信和物联网）中，标准的重要性尤其重要。（黄健）