2020年11月2日，美国智库“信息技术和创新基金会”（ITIF）发布《认识美国国家创新体系2020》报告[1]，论述了构成国家创新体系的“创新成功三角”理论，回顾了美国国家创新体系的历史演变特点，介绍了美国国家创新体系的“创新成功三角”各要素实力。最后，针对美国国家创新体系的现状与未来演变指出，美国缺乏全国性的、协调一致的创新政策体系，其整体创新体系一直在恶化。美国的经济前景和国家安全将取决于其能否应对这一挑战。

报告的主要观点包括：①美国国家创新体系正处于危机之中，需要彻底振兴，尤其需要大幅增加联邦政府经费投入。②强大的国家创新体系需要良好构建由营商环境、监管环境和创新政策环境组成的“创新成功三角”的各个要素。③尽管面临威胁，美国的营商环境和监管环境仍相当良好，但创新政策环境薄弱。④与其他国家相比，美国对高校、联邦实验室和其他创新机构的投入资助呈下降趋势，政策制定者一直不愿在联邦政府预算制定过程中优先考虑该类资助。⑤没有一个国家的创新体系是完美的，但也有少数国家的创新体系接近完美。未来，美国面临的挑战是能否做出必要的改变，以应对新的全球创新竞争，特别是应对中国的创新竞争。

一、“创新成功三角”理论

报告提出了“创新成功三角”（innovation success triangle）的概念和理论，认为决定一个国家创新成败的所有要素可以设想为一个由“营商环境要素”、“贸易、税收和监管环境要素”，以及“创新政策环境要素”等构成的“三角”。只有良好构建这些要素，一个国家的创新才能取得成功。

二、美国国家创新体系的发展历程

报告指出，信息技术成为21世纪经济增长和提高竞争力的核心驱动力。自苏联解体后，美国的政策制定者逐渐失去危机感，导致美国国家创新体系逐渐萎缩。联邦政府在科技创新上的支出逐年缩减。而另一方面，随着更强大的微处理器的出现、快速宽带通信网络的大规模采用以及Web2.0社会网络平台的兴起，信息技术进入新阶段。为此，小布什政府和国会采取了一系列措施来激励信息技术创新。虽然信息技术蓬勃发展起来，但美国的产业竞争力并没有因此提升。21世纪初，美国失去了三分之一以上的制造业工作岗位。

对此，奥巴马政府提出了一系列措施，包括建立国家制造业创新网络（NNMI）、扩大研发经费税收抵免范围、增加科研机构研究经费等。面对中国的崛起，特朗普政府也提出了应对中国挑战的新办法，但基本上避开了任何正式的技术政策，实际上是提议削减联邦整体研发经费。国会两党致力于出台一些重大的技术竞争力法案，以应对中国的技术挑战。整体而言，美国已逐渐意识到其国家创新体系正处于危机之中，需要彻底振兴，尤其是要大幅增加联邦政府投入资金。

三、美国国家创新体系的构成要素

报告对美国国家创新体系的“创新成功三角”三要素进行了梳理（表1）。其中，与塑造整体创新大环境的其他政策不同，创新政策是指为激发技术创新而专门设计的政策。 

表1  美国国家创新体系“创新成功三角”各要素构成及特点

四、美国国家创新体系的未来演变

1、美国缺乏全国、协调一致的创新政策体系

德国、瑞典和芬兰等国家已制定了自己的国家创新战略，但美国尚未制定类似战略。这在一定程度上反映了美国的一种倾向性观点，即：创新最好留给市场，而政府的作用主要是支持“要素投入”，如知识创造和教育。然而，由于中国的经济、技术和军事挑战，这种情况可能正在发生变化。事实上，国家创新体系是不断变化的，而不是固定不变的。此外，创新环境本身也在不断演变，从而改变国家创新体系或其中单个要素的相对强度，因为这些要素与新的环境可能更为契合或更不契合。这意味着一个国家的整体创新体系及其组成要素都可能增强或减弱。目前，一些国家推出了系列政策，以在全球竞争中抢占创新优势。与这些国家相比，美国的国家创新体系正趋于恶化。

2、美国在一些创新要素领域的优势地位显著下降

美国在许多创新要素领域具有重要优势，包括管理人才、信息和通信技术在企业中的应用，以及营商文化要素（如客户和合作文化等）。但与其他国家的创新体系相比，美国在一些方面的优势明显下降。

一是美国社会不愿对未来和集体利益进行投资。美国的政策制定者一直不愿在联邦政府预算制定过程中优先考虑该类资助，因此对高校、联邦实验室和其他创新投入的资助呈下降趋势；美国选民不愿牺牲当前的额外收入和消费而为未来投资；上市公司的投资决策也倾向于寻求短期收益。

二是美国社会萌生“新路德主义”[2]。由媒体、专家和其他精英构成的所谓“公共利益”团体对创新持反对态度，包括与转基因生物、大数据和人工智能应用、自动化技术等相关的创新。加之媒体趋于利用大众恐惧心理吸引眼球，以自由主义者为代表的“新路德主义”反进步力量不断增强，导致美国创新环境更趋恶化。

3、能够影响创新的美国监管体制改革受阻

大多数民主党人士对所有监管体制改革持反对态度，即便是简单的、常态化的监管体制改革也被其视为去监管化措施。大多数民主党自由派人士认为，企业（尤其是大型企业）受到的监管过于宽松。而大多数共和党人士不愿增加对监管机构的拨款，认为这只会赋予其更多的监管权力，而不会促进其更灵活、更敏捷地进行监管。

4、政策可能在许多方面产生重大影响

一是高技能人才移民政策。虽然两党普遍同意放开高技能人才移民政策，但共和党左翼和右翼特朗普阵营持反对态度，导致推动未来进展困难重重。

二是STEM教育和制造技术支持项目、吸引外商直接投资项目（如“选择美国”项目，SelectUSA）、技术技能培训资助以及增加贸易执法资源等政策。

两党已就上述政策达成共识。近期，美国推出了半导体行业立法提案、提高研发资助、支持技术中心等一系列措施，帮助美国在技术创新竞赛中领先于中国，这些措施也许能扭转美国长期衰落的创新政策要素。 

5、能够有效整合“创新成功三角”的国家将成为赢家

随着各国争相赢得这场全球创新竞赛，一些国家会遥遥领先，一些会稳居中游，还有一些仍在挣扎起步。各国在这场竞赛中都面临着不同的挑战。日本和欧洲大部分国家拥有强大的创新政策体系，但其中许多国家的监管和营商环境有限。相比之下，美国的监管和营商环境相对较好（虽然如前文所述，许多要素呈下降趋势），但创新政策环境较弱。未来，美国面临的挑战是能否对其国家创新体系进行必要的改革，以应对新的全球创新竞争，特别是应对中国的创新竞争，这将决定美国未来的经济发展与国家安全。      （唐璐 曹玲静 张志强）