《OECD科学、技术与创新展望》每两年发布一次，在2016年报告中分析了若干全球大趋势，包括：老龄化问题加剧，人口增长中心转移，自然资源和能源短缺加剧，各国向低碳“循环经济”转型；全球化程度日益加深，政府仍在国际事务中占主导地位，但非国家行为体作用不容忽视；政府财政压力加大，数字技术将对经济发展产生重大影响；性别差距缩小、家庭结构变化、中产阶级崛起、社交方式与消费观念变化、城市化加速等带来社会挑战。2018报告在以上趋势的基础上，重点关注新变化及其对科技创新活动和政策的影响。

　　一、技术与社会变革对创新过程的影响

　　随着技术的变革，特别是数字转型，以及社会压力和更多地要求包容和开放，创新过程的特征正在发生变化。

　　1、数据成为重要的创新投入。数字化正在为创新和知识交流创造新机遇，创新的合作性增强。由于越来越多的跨学科研究和更多利益相关者的参与，及数据共享条件的改善和更强大的合作需求，创新变得更具合作性。

　　2、支持包容性创新的政策和商业实践兴起。创新可以为处于社会劣势的人提供新的或改进的产品和服务，创新过程本身可以更具包容性，促进个人和社会团体的参与；同时出现了一些新的商业创新实践，可以更加开放和更具响应性地满足社会需求。

　　3、政府对商业研发的支持在转变。许多国家政府通过以直接支持的方式提供的对企业研发投资在下降，如美国从2009年的14.1%下降到2016年的6.8%，但各国通过税收刺激提供的支持有所扩大，2006-2015年大多数国家对企业研发的支持相对GDP的比例有所增长，其中大部分是税收刺激的贡献。

　　二、科学系统的开放化、自动化带来的政策挑战

　　塑造科学系统未来的有关趋势和问题中，数字化的影响、科学中的“再现性危机”在近两年变得更加突出，开放科学的加速推广也更加强调科学的透明度，在面临降低的研究生产力和前所未有的社会挑战时如何支持突破性研究也成为突出问题。争议较多的主题包括：

　　1、开放科学与加强研究数据的获取具有诸多潜在利益，但也面临诸多挑战。加强数据获取可以带来诸多益处，如出现新的科学突破，更少的重复和更好的研究成果再现性，更好的科学信任和创新，但需要保护隐私和安全以及防止恶意使用。促进数据获取带来突出的政策挑战，包括：政府需要建立系统和流程，以确保透明度并促进研究界和社会的信任；政策制定者应支持正在建立社会和技术基础设施的机构以实现跨越国家和学科边界的开放数据共享；通过适当的认可和奖励机制鼓励研究人员共享数据；为数据管理提供长期资金支持等。

　　2、人工智能和自动化可能在未来10年改变科学实践，同时面临挑战。人工智能和机器学习有可能提高科学的生产力，实现新颖的发现形式并提高可重复性，并增强人类科学能力。但在科学领域扩大人工智能的使用面临挑战，如：需要开发在受约束且结构良好的问题空间中表现良好的人工智能方法，以便能够将这些应用于嘈杂数据和仅被部分观察到的过程的科学领域；需要教育与培训来理解人工智能中逻辑的基本作用；前沿人工智能研究需要巨大、昂贵的计算资源。

　　三、科技创新政策如何应对社会与技术变革

　　随着颠覆性技术带来新的机遇和挑战，科技创新政策制定的范围正发生变化，迎接社会挑战已成为一个突出的目标，以及在规定的时间框架内实现目标的任务导向政策受到欢迎。

　　1、应对社会挑战需明确的政策行动，并加强国际合作。解决日益增多的经济和社会挑战需要综合的政策行动。大多数国家都明确提出应对社会挑战的科技创新战略，可持续发展目标已成为全球重要的政策框架。但尽管许多竞争性筹资计划将社会影响作为选择标准，解决社会挑战的科技创新政策举措有待加强。此外，解决全球挑战需要国际协调和研究工作的合作，科技与创新政策制定者面临的挑战是建立机制以确保公平分担全球研究工作的负担和利益。

　　2、制定面向任务的计划，同时加强政策设计。通过科技创新来支持经济增长和应对社会挑战，提出了新的面向任务的计划。虽然历史上可以找到某些大计划的案例，但将其经验应用到另一个背景或时代将需要不同的政策和治理安排。由于在之前的许多任务中，政府是由此产生的技术发展的主要或唯一的购买者，政府实验室也经常是研发的主要执行者，而今天， 经济合作与发展组织（OECD）的许多国家的大部分研发由私营部门执行，同时承担重大社会挑战的任务将需要大量资金和具体的协调机制，政府需要支持可以分享风险和回报的公私合作伙伴关系。

　　3、支持新兴技术的开发和吸收需要同时采用新旧政策干预措施。高效开发和使用新技术涉及科技创新政策制定和治理的各种变化。由于传统的公共干预理论仍然适用于政府对新兴技术的支持，因此科技创新政策和治理也需要更有效地执行现有政策。如下一次生产革命涉及的技术（包括微电子，合成生物学，新材料和纳米技术等）源于科学知识和仪器的进步，政府支持对于促进基础研究，以及为有效的科学-产业关系提供激励和适当条件是至关重要的。同时需要关注以扩散为导向的政策，促进公私合作、帮助中小企业了解并最终采用新兴技术，以及通过技术的认证控制可能的负面影响等。

　　4、实现新兴技术对经济和社会的有益影响需要研究和创新方面的大量有效投资。新兴技术蕴藏巨大潜力，但需要政策促进技术的扩散，如物联网、区块链、人工智能和先进机器人等技术的汇聚可能开启新的生产前沿。目前OECD国家政府研发支出总体上在下降，表明研究和创新的政策重要性在许多国家下降。2009-2016年，政府投入占研发总资金的比重从31%降低到了27%。政府研发资金份额的减少可能导致政府对整体科学与创新影响的降低，同时虽然企业研发近年有所增长，但企业关注于应用研究和试验开发，未来几年对基础研究的资助可能面临风险。面对政府的紧缩措施，许多国家的政治家和高级公共部门领导人越来越多地强调研究经费的使用效率。

　　四、科技创新监管如何适应快速变化的环境

　　面对更快速变化和多样化的研究和创新环境，政府需要变得更敏捷、更具响应性，以及更加开放以促进利益相关者的参与。

　　1、出现新的科技创新监管模式，技术治理向上游游动。技术变革的快节奏意味着政策制定者难以对新兴技术进行监督。在不确定的条件下，传统的“管道末端”监管手段（如风险评估）是不够的，因为其往往无法预测或解决新兴技术的长期影响，且缺乏灵活性和充分性并阻碍创新。快速技术变革带来的不确定性和风险需要政府发挥积极作用，以更好地预测、适应和缓解这些变革过程。因此需要新的技术治理形式，使决策者能够实时应对技术变革，技术治理必须“向上游”移动，并成为创新过程本身的一个组成部分，这需要更多的预期和参与式治理，以在早期阶段纳入公共价值观和关注点，减轻公众对技术的抵制，以及为包括公民在内的广泛利益相关者提供评估和塑造技术途径的有效机会等。

　　2、走向下一代数据和指标。鉴于科学和创新活动日益全球化，国家统计系统在捕捉知识创造和相关资金跨国流动方面将面临越来越大的困难，在快速、破坏性变化的时代，更及时和更频繁更新的数据变得更加关键。监测科学与创新对全球性和多维度重大挑战的贡献仍然存在困难，将需要新的统计方法和指标，同时与目前开展的开发测度可持续发展总体进展的指标相联系。数字化已经对科技创新政策和监管的证据基础产生了重大影响，随着越来越多的数字工具用于研究创新过程，留下了更多的数字痕迹，可以作用指标和分析。 （王建芳）