一、美国面临芬太尼滥用危机

　　芬太尼（fentanyl）是一种合成阿片类药物，具有强效止痛效果，药效是吗啡的80～100倍。由于药效强、制作成本低，芬太尼经常被添加到海洛因中增强其药性，或被伪装成高级海洛因，由此造成许多吸毒者误食大量芬太尼而亡。芬太尼非常容易致命，仅需几克就能致人死亡^[1]。芬太尼属于新精神活性物质^[2]。

　　美国滥用芬太尼情况十分惊人。据《美国医学会杂志》2018年5月1日刊登的一项研究报告显示，2010年只有3007例死亡与芬太尼有关，到2016年陡然上升至19413例，占滥用阿片类药物死亡案例的比例高达45.9%。芬太尼已超过处方阿片类药物和海洛因，成为美国滥用药物死亡的主因^[3]。

　　鉴于包括芬太尼在内的合成类阿片药物泛滥已成为美国社会公害，2017年10月26日，美国总统特朗普宣布全国进入公共卫生紧急状态^[4]。白宫采取了一系列应对行动，包括成立防治毒瘾和阿片类药物危机委员会，拨出超过10亿美元直接用于应对吸毒成瘾和阿片类药物危机，命令执法机构阻止芬太尼的国际走私、保障边界安全、制止这些药物流入美国，重申美国对60多个国家的有关药物预防、治疗和康复项目的支持，促成一项有约束力的联合国协议等。

　　二、美国政府指称其国内芬太尼主要来自中国

　　2017年2月1日，美中经济与安全审查委员会^[5]发布《芬太尼：中国向美国的致命出口》报告，指责从中国非法流入的芬太尼和其他新精神活性物质加剧了美国阿片类药物危机。2018年11月26日，该委员会再次发布报告《芬太尼来自中国》，继续指责中国是美国国内非法芬太尼及其类似物的最大来源^[6]。

　　报告认为，中国经销商通过互联网掩盖真实身份，接触美国和世界各地的潜在客户；出口商通过一系列手段逃避监管，秘密将毒品运往西半球，包括直接或通过墨西哥、加拿大间接运往美国。报告指责，中国对化学品生产和制药行业监管薄弱，部分原因是中央对地方激励政策不当，使其过分重视发展经济，同时也与中国监督管理体系碎片化有关。报告也承认，中国国内没有芬太尼滥用问题。

　　对于美方指责，外交部发言人耿爽在2018年11月27日例行记者会上予以驳斥，“美方一再指责中方是其国内芬太尼类物质的重要源头，但从来没有向中方提供准确的数据和有效的证据，通报的情报线索也十分有限”^[7]。国家禁毒办副主任、公安部禁毒局副局长魏晓军在2017年11月3日中美缉毒执法合作案件新闻发布会上表示，“中方不排斥也不否认，美国国内的出现滥用的部分新活性精神物质（主要是芬太尼）有来自中国的事实，但并不是大部分芬太尼物质或者其它新活性精神物质来自中国。依照现在中美双方所交流交换的情报信息证据不足以说明大部分芬太尼物质或其它新活性精神物质是来自中国”^[8]。

　　三、美中合作打击非法贩卖芬太尼

　　美中两国持续加强双边合作，增加情报和信息共享，共同打击非法药物和化学品贩卖。2018年9月6日，美国司法部缉毒署官员Paul E. Knierim在众议院外事委员会听证会上表示：中国政府已采取积极行动，美中执法部门保持良好合作，双方交换信息帮助美方缴获危险物品和确认毒贩身份，未来美中禁毒合作前景广阔。在11月27日记者会上，耿爽表示，“在2017年10月举行的中美禁毒情报交流会上，中方将400余条寻购芬太尼的情报通报给了美方。对美方通报的贩卖芬太尼类物质的线索，中国的执法机关也都积极核查，并及时地反馈给美方”。

　　中国自2015年10月1日起实施《非药用类麻醉药品和精神药品管理办法》，截至2018年9月1日，列管的新精神活性物质已达170种，包括25种芬太尼类物质和2种芬太尼前体，超过联合国列管的21种。此外，中国政府还采取措施改进对新精神活性物质生产和出口的监管，通过深化相关机构改革提高监管效率、改善监管环境。

　　美方一直认为，中国政府坚持对化学品采取逐一审查而不是整类列管的管理方式，造成监管速度跟不上制造商创造新芬太尼类物质的速度。事实上，包括美国在内的世界上许多国家都是采取逐一审查的方式。由于制造商可以通过对管制毒品进行化学结构修饰，创造出合法的、可出口的类似物，造成逐一审查方式对合成毒品效果有限。

　　2018年12月1日，中美元首会晤，中方决定对芬太尼类物质进行整类列管，并启动有关法规的调整程序^[9]。

　　四、美国借公开司法行动向中国施压

　　美国司法部和财政部已经对中国非法贩卖芬太尼者采取司法行动。2017年9月，密西西比州和北达科他州的联邦检察官起诉两名中国公民“合谋在美国散布大量芬太尼、芬太尼类似物和其他阿片类物质”。这是中国公民第一次因在美国非法贩卖芬太尼而被起诉。2018年4月，美国财政部根据《外国毒枭认定法》将五名中国芬太尼贩运者纳入制裁名单，这是该法律首次用于芬太尼贩运嫌疑者。2018年7月，时任司法部长塞申斯在缅因州宣布将加强联邦执法力度，重点打击销售芬太尼及合成阿片者。与此同时，美国国会正在进行立法工作，以加强执法部门识别，控制和缴获危险新精神活性物质的能力，包括来自中国的新精神活性物质。近期成为法律或正在立法的工作包括：《阻止合成药物非法交易和过量使用法案2018》《停止进口和非法交易合成药物类似物法案2017》《停止过量使用芬太尼类似物法案》等。

　　有分析指出，通过司法手段公开处理中国贩毒分子是美国向中国施压的一种手段，因为中国“不想被称为毒品国家”。而且，美国有“成功”的先例可寻。2014年9月至2015年12月，佛罗里达州南部爆发了大量过量服用夫拉卡（flakka）^[10]事件，造成63人死亡。2015年10月，在美国执法部门确认一名中国公民为中国夫拉卡贩卖网络主犯后，美国财政部宣布对他和他的化学品公司实施制裁。随后，佛罗里达州执法官员和当地缉毒署工作人员访问了中国。美方认为这些施压行动产生了效果。事实上，中国政府早于2015年9月即将夫拉卡纳入了列管清单。但无论如何，几个月后，夫拉卡几乎从佛罗里达州消失，且2016年美国没有发生与夫拉卡相关的死亡事件。

　　按照美方的理解，夫拉卡事件显示针对中国毒贩的公开司法行动可以促使中国政府迅速采取毒品管制行动，美国执法部门可以复制这一策略。但是美方也认识到，当前的阿片类药物危机不会像夫拉卡事件那样容易解决。因为，按照美方的说法，几乎所有全球销售的夫拉卡都是在中国的一个实验室制造的，而芬太尼是在遍布中国的数千个地点生产的，中国打击芬太尼非法生产者非常困难。      （边文越）