2017年1月20日，特朗普就任美国总统，白宫网站随即公布了“美国优先能源计划”[1]。作为新总统的能源新政，该计划延续了美国追求能源独立的基本思想，致力于降低能源成本，最大化利用国内资源。然而，提出计划并不代表一定能实现。虽然共和党执政的大格局有利于推行新计划，但美国国内复杂的政治博弈可能给新计划实施的效率和力度打上折扣。特别是，特朗普政府如何实现同时发展石油、页岩气和煤炭还有待观察。结合对新计划的分析，本文就推动我国能源生产和消费革命提出发展建议。

一、“美国优先能源计划”的主要内容

“美国优先能源计划”体现了特朗普政府能源政策的要点：

1、对以往能源政策的看法：美国能源工业长时间被繁重的规章政策所抑制，美国煤炭工业受到持久的伤害，上届奥巴马政府的气候行动计划等政策“有害且没有必要”。

2、政策目标：刺激美国经济，确保美国安全，保护美国人健康。

3、政策方向：降低能源成本，最大化利用国内资源，降低对外国石油的依赖。

4、政策出发点：美国拥有大量未开采的能源矿藏，未开采的页岩油气、石油和天然气总价值预计达50万亿美元。

5、政策着力点：取消气候行动计划等政策，发挥能源矿藏丰富优势，拥抱页岩油和页岩气革命，发展清洁煤技术，重振美国煤炭工业。

6、政策的预期效果：通过取消气候行动计划等政策可在今后7年为美国工人增加超过300亿美元的工资，能源收入将用于重建道路、学校、桥梁和公共基础设施，能源价格降低将大大刺激美国农业发展。

7、服务于国家安全：实现美国能源独立于石油输出国组织和任何对美国有敌意的国家；与海湾盟友合作发展积极的能源关系，作为美国反恐战略的一部分。

8、与环境保护的关系：对能源的需求必须与负责任的环境管理同步进行；保护清洁的空气和水、保护天然栖息地、保护天然矿藏和资源仍将高度优先；要求环保署重新聚焦于保护空气和水的核心职能。

二、新计划的实施前景

美国的政治体制决定了总统能源政策的落实不仅需要联邦政府层面立法、行政和司法三套系统相互配合，还需要各州政府的支持与合作。面对特朗普政府的新计划，联邦政府层面和州政府层面既存在有利的因素，也存在不利的方面。此外，新计划自身也还存在着同时发展石油、页岩气和煤炭的矛盾。

1、有利因素

在立法方面，作为现阶段美国能源领域的根本法，《2005能源政策法案》鼓励在国有土地上勘探石油和天然气，支持开发清洁煤技术。2月3日，4名共和党众议员甚至提出撤销环保署的提案，该提案已经提交给了众议员4个相关专业委员会讨论。目前，特朗普所属的共和党在参众两院都占据多数席位，有利于通过对其有利的立法、预算和拨款法案。

在行政方面，特朗普在上任的第一周就以总统备忘录的形式重启基石输油管道（Keystone XL）项目和推动完成达科他输油管道（Dakota Access Pipeline）建设，前者将用于进口加拿大石油。在内阁成员方面，新任国务卿蒂勒森曾任埃克森美孚集团首席执行官，具有深厚的石化专业背景。新任能源部长佩里是石油行业的坚定支持者。新任环保署署长普鲁伊特曾试图推翻奥巴马政府发布的“清洁电力计划”，被称为“化石燃料工业的忠实盟友”。

在司法方面，最高法院于2016年2月裁定暂时停止施行奥巴马政府的“清洁电力计划”。该计划是美国第一次出台全国性减排措施。然而，自提出草案到公布最终方案，始终受到共和党控制的国会和一些主要依靠煤炭发电的州的坚决抵制。待特朗普提名的新大法官加入后，预计最高法院将更有利于特朗普的能源政策。

2、不利因素

在野的民主党正在通过其控制的一些州对特朗普的政策进行抵制。在特朗普就任总统当天，加利福尼亚州提出一项应对气候变化的新计划，旨在实现到2030年将温室气体排放在1990年水平上降低40%的目标。纽约州民主党检察长施奈德曼已公开表示要利用一切法律手段要求环保署执行环境法规。另外，能源资源开采作业的许可和管控权都掌握在各州政府的手中，并非完全取决于总统。

3、新计划中的矛盾

虽然美国煤炭工业“受到伤害”的原因很多，但首要因素恰恰是石油和页岩气的崛起。特朗普一边要加大开采石油、页岩气，一边要重振美国煤炭工业。鱼与熊掌如何兼得，将考验特朗普政府的智慧。

综合来看，共和党执政的大格局有利于特朗普推行新能源计划。但如近期“禁穆令”事件所示，美国复杂的政治博弈可能给新计划实施的效率和力度打上折扣。此外，新计划中石油、页岩气和煤炭的同时发展如何实现还有待观察。

三、对我国的相应建议

虽然新能源计划如何落实还有待观察，但特朗普政府拥抱化石能源的态度无疑会会影响全球携手减排应对气候变化的努力。同时，新计划是建立在美国传统化石能源在奥巴马政府时期受到抑制的前提下，特朗普希望为它们找出路。虽然新计划无一字提及清洁能源（清洁煤除外），但特朗普政府对清洁空气和水的重视还是为清洁能源发展留有空间。

“十三五”时期是我国能源发展转型的重要战略机遇期，也是推动能源革命的蓄力和加速期。近期，能源领域的“十三五”规划密集发布，《能源技术革命创新行动计划（2016-2030年）》在“十三五”期间的阶段性目标也已公布。结合对特朗普新计划的分析，就如何推动我国能源生产和消费革命，本文提出以下三点建议。

1、坚定发展可再生能源等非化石能源。这不仅是我国兑现减排承诺、展现负责任的大国形象的外在要求，更是满足民众对清新空气、清洁环境等生态产品需求的内在要求。所以，必须积极施行《可再生能源法》，将“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域”落到实处。通过认真贯彻执行《可再生能源发展“十三五”规划》和6个专项规划^[2]，有效减少煤炭用量，减少二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物排放（后两者是雾霾的重要成因），减少烟尘排放，节约用水，促进就业。通过创新尤其是科技创新，持续改善可再生能源经济性，加快对化石能源的替代进程，最大程度由非化石能源满足能源需求增量，努力实现2020年非化石能源占一次能源消费比重15%的目标，并为实现2030年占比20%的目标打好基础。通过宁夏国家新能源综合示范区和青海、张家口等可再生能源示范区建设，积累可复制、可推广的成功经验。

2、清洁高效地利用煤炭等化石能源。我国“富煤、贫油、少气”的能源格局决定了在一次能源结构中，煤炭仍将长期是主力能源。然而，伴随着民众对清新空气、清洁环境等的需求日趋强烈，煤炭发展的生态环境约束日益强化，必须走清洁高效利用的发展道路。所以，有必要制定和完善煤炭清洁开发利用方面的标准、规范。通过认真贯彻执行《煤炭工业发展“十三五”规划》，着力推进清洁高效低碳发展，加快煤炭用途由单一的燃料向原料和燃料并重转变。通过中美清洁能源联合研究中心等渠道，加强与美国在清洁煤领域的互利合作。

3、积极应对化石能源价格形势对我国能源转型的挑战。特朗普政府的新计划对国际原油价格的影响还有待观察。如果原油价格下跌，将不利于我国发展生物质能制备液体燃料，也不利于我国发展煤制油、煤制烯烃等清洁利用技术。如果原油价格上涨，虽然有利于发展煤炭清洁高效利用，但可能造成我国以石油为原料的乙烯生产企业亏损。所以，在推动能源转型的过程中，需要密切关注国内外石油、煤炭和天然气价格走势，及时调整策略，既要综合运用政府补贴等手段保护企业生产积极性，也要运用市场机制进行优胜劣汰，并推动产业向高端化发展，减少同质化竞争。                          （边文越）