2016年12月8日，OECD与欧盟联合发布《OECD科学、技术与创新展望2016》^[1]，分析了OECD以及主要新兴经济体（巴西、中国、印度、印尼、俄罗斯和南非）的科技创新动向及未来10-15年全球科技创新政策的发展趋势。报告分析认为，面对气候变化、人口老龄化等全球挑战，多国政府因财政压力缩减科技投资可能对创新构成威胁。未来新兴技术的发展需要加强监管和治理，公共科研向大科学、国际化和开放范式转变，确立问题导向的战略性优先领域以面向社会挑战；科技创新政策中需求端的公共采购政策、“负责任的研究与创新”和社会参与、政策制定中的证据支持等引起各国重视。

一、全球大趋势将影响科技创新的方向

由于社会经济、环境、技术和政治状况变化趋势，包括人口老龄化、气候变化与环境、医疗健康及数字化等将深刻影响经济和社会的发展，同时影响技术变革和科学发现的方向和进展及未来的科技创新活动和政策。报告分析了未来10-15年全球大趋势及其对科技创新的影响：①全球人口继续增长，老龄化问题加剧，人口增长中心向非洲转移，将影响各国的创新议程。②面对自然资源和能源短缺趋势，需要新知识来改善对自然资源的监测、管理和生产能力，并最终减少经济增长对资源消耗的依赖。③气候变化和环境问题日益严峻，推动各国向低碳“循环经济”转型，国家研究议程将重视解决这些未来挑战的技术创新。④全球化推动世界经济中心的转移，并有望促进知识和技术的广泛传播，要求国家科技创新政策需要更多的国际视野，但由于地缘政治不稳定等因素，也可能出现全球化的倒退。⑤大趋势引发的重大问题急需政策快速回应，但随着政府财政压力加大、公众对政府信任度的下降等，政府干预能力受限，且具有影响力的非国家行为主体都会对政府采取行动的权威和能力提出挑战，但政府仍是公共研发的最大投资者，将继续在保证科学自主性和支持基础科学方面发挥主要作用。⑥科技创新驱动亚洲经济体在全球价值链中攀升，数字技术将对经济社会产生重大影响，协调工作的数字平台可能有助于“零工经济”（gig economy）[2]的兴起，但“赢者通吃”商业模式可能会使突破性创新和知识扩散的步伐放缓。⑦粮食安全、清洁能源、气候行动等社会挑战越来越多地影响科技创新政策议程，这也将反过来促进政府在研究评估中考虑更宽泛的影响。⑧许多发达国家的不平等现象将会加剧，同时创新将增加不平等，要使创新惠及所有人，必须推动成果的扩散，同时诸如社会创新[3]、节俭创新[4]、包容性创新和社会创业等新概念正在引领新的创新商业模式。

二、新兴技术的发展需要加强监管与治理

科技创新的发展可能加速或逆转大趋势，但也可以为面对的挑战找到解决方法。报告综合各类技术预见成果，重点分析了十项关键新兴技术的发展趋势，包括：物联网、大数据分析、人工智能、神经技术、微纳卫星、纳米材料、增材制造、先进储能技术、合成生物学、区块链等。

1、新兴技术既具备推动生产力进步的巨大潜力，也带来不确定性和风险，甚至伦理和道德争议。如果新技能和成果不能普惠大众，科技发展将加剧不平等；人工智能和机器人技术的发展将危及就业岗位；物联网和大数据分析牵涉隐私保护；3D打印可能侵犯知识产权；合成生物学引发生物安全问题，神经科学挑战人类尊严等。

2、新兴技术带来的风险和不确定性要求对技术变革进行相应的治理。为推动未来的技术开发，需要对技术变革进行包容性、预见性的治理。大多数OECD成员国目前的治理水平仍有待提高，但随着对“负责任的研究和创新”政策兴起，治理能力有望得到提高。

3、新兴技术的发展需要注重国际协调。围绕新兴技术的研究和创新行动分布在世界各地，且通常受益于国际合作，这意味着通过监管和协议等管理新兴技术及其使用日益成为国际协调的问题。

4、新兴技术竞争在关注技术解决方案的同时要关注软环境的建设。技术发展具有很强的竞争性，各国在类似的技术领域投入大量的研究和创新。技术竞争不仅需关注技术解决方案，还要关注商业模式、平台和标准，特别是在企业层面，“先发优势”决定成败。因此，政府若要通过新兴技术促进新兴产业发展，在促进研发的同时，要采取措施在企业和行业发展层面发挥作用。

三、公共科技创新系统的发展特点

1、全球科技格局多极化趋势持续。2014年，美、中、日、德、印等五国占全球公共研发支出的59%；全球公共研发支出超过1/3来自非OECD成员国，中国的公共研发支出为日本的两倍。未来人口和GDP快速增长的经济体（如非洲）可能成为重要的全球科技参与者。

2、公共科研资助仍以政府为主，企业资助增多，慈善机构和基金会也成为越来越突出的大学研究资助者。企业参与的增加将加强学术研究的市场导向，导致更多关注渐进式创新而不是基础、突破性研究。慈善机构资助不可避免的个人利益导向可能与公共目标相悖。

3、公共科研系统重视卓越性，公民科学日益发展。大学和科研机构组成的公共研究系统日益强调学术卓越性，科技资源向世界一流科研组织集聚。开放科学和数字技术的发展，促进公民科学活动发展，公民和有组织的团体进行自己的试验，乃至自主的科学研究出现且可能大幅增多，未来可能与公共研究系统形成合作或竞争关系。

4、公共科研向大科学、国际化和开放范式转变。各国对公共大型科研基础设施投资的重视显示了大科学时代的到来，科研国际化的趋势明显，国家科研政策越来越多地考虑国际背景，科技创新网络，需要持续努力消除国家资助体制的障碍，推动国际合作。开放科学范式出现、大数据和数据驱动的科研可能促进解决之前不可能解决的科学挑战。

5、公共科研导向战略性优先领域解决社会挑战。自2000年代后期以来，各国的研究政策议程总体上转向了环境和社会挑战。另一方面，尽管各国强调应对挑战，但用于任务导向的经费却遭到侵蚀，分配给自主探索的公共预算份额仍很大且在增长。各国仍重视满足科研对国家经济竞争力的贡献，使公共科研更好地与产业需求相联系。科技突破和解决全球挑战都需要跨学科研究，调整科研资助和评价方式支持跨学科研究的政策引起重视。

6、未来科研人才供需存在不确定性。过去20年，全球博士毕业生数量大幅增加，但未来科研人才的供需仍具有不确定性，一方面是人口老龄化、年轻人丧失对科学的兴趣可能造成人才短缺；另一方面，公共投资的减少以及实验室自动化程度的提高可能降低对新科研人员的需求。另外公共机构经费压缩导致的短期竞争性项目资助产生了对更具流动性和廉价的博士生和博士后研究人员的大量需求，这些人才由于工作条件的不稳定性等可能导致其离开科研职业，使得昂贵的人才培养公共投资回报受到质疑。

四、科技创新政策最新趋势

1、为摆脱经济增长放缓的困境，各国设法通过创新恢复国内竞争力。OECD成员国和新兴经济体将提高国内产业的变革性创新能力作为国家科技计划的核心，但OECD成员国研发总支出自2009年开始下滑。面临气候变化和人口老龄化等全球挑战，公共科研预算的下降将对创新产生威胁。全球科技创新政策的重点、形式和目标有所变化，越来越多的公共研发支出分配给了产业部门，而不是公共研究系统。

2、面对财政压力，各国政府实施了如公共采购和税收激励等“无支出”的支持方法以促进研发和创新，即不需要在短期内增加公共支出的政策工具。公共采购成为这一时期最活跃的政策领域之一，未来可能会有越来越多的国家期望需求端工具的作用更加突出。

3、企业创新支持中简化资助的措施引起重视，集群的国际化得到政策关注。政府对企业创新的支持仍重点关注竞争性资助和研发税收激励等，同时注重通过简化资助措施使企业可以更容易获得公共支持；加大研发税收激励力度，使其更好适应中小企业和初创企业的需求；调整政策组合帮助中小企业和初创企业进入全球市场，其中集群的国际化作为中小企业连接全球知识网络的重要渠道，得到政策关注。

4、“负责任的研究和创新”政策的影响将越来越大，重视公众参与科技创新政策制定。尽管目前各国科技政策注意力仍集中于经济增长放缓，但科研涉及的伦理问题和社会效益也引发重视，创新政策中强调“负责任的研究和创新”原则，并在政策制定和讨论中考虑产业界和社会的参与。但科学家和决策者担忧“负责任的研究和创新”政策会阻碍和拖延科学进步，削弱国立科研机构的竞争能力。

5、科技创新政策强调基于大数据的证据支持和系统评价。为满足科技决策与评价的需求，构建了更加基于证据的知识库、数据基础设施和专家团队；为了应对公共资源分配不当或评估工具间的冲突所产生的风险，全球范围都重视系统评价方法；创新政策制定和实施中设计思维和实验的兴起，示范、原型和其他试验设计工具将越来越多地用于政策制定，以减少与政策创新相关的风险。

6、科学咨询机制将面临重大调整。科学界将继续向政府决策者提供基于问题的证据和咨询意见，但科学咨询结构将可能面临调整，以应对越来越多的全球性、多维度、快速演变和复杂的问题。

7、建立科学和创新的“文化”以促进公众的参与和支持。如建设科普能力，培养创业精神，营造工作氛围以激发创造力。  （王建芳）