一、《NSF重大研究设施改革法案2016》的立法背景^[1]

随着大科学时代的到来，在地球、天文学、物理学领域，美国国家科学基金会（NSF）如何在研究人员个人项目与大型基础设施建设项目之间保持资助平衡的问题已比较突出，成为科学界关心的议题。2014年，NSF海洋科学部57%的经费用于海洋科学设施的建设、运行与维护，这导致核心的海洋科学研究计划经费减少，受资助科学家人数减少。为此，NSF海洋科学部委托美国国家研究理事会（NRC）确定海洋科学未来10年的优先领域。NRC建议NSF调整其资助结构，到2025年海洋科学设施经费最多占其总经费的40%-50%，从而使其能够对核心科学研究计划与新的海洋科技进行资助，以保障海洋科学研究人员的多样性。

2010年，NSF批准由成立于2006年的非营利性NEON公司来承建集研究、观测、试验和综合分析为一体的国家生态观测站网络（NEON）计划，该计划原定将于2016年完工、预算4.33亿美元。2015年8月，NSF计划官员发现“如果以目前的轨迹发展下去，该计划不但将延迟，而且可能超支8000万美元”。因成本超支和工程延误，NSF计划官员决定缩减国家生态观测站网络的大量水上研究观测站，并要求NEON公司在2015年12月前提交新的管理计划。但NEON公司新的管理计划表明NEON计划不仅需要增加额外开支，还需将工期延长两年。此外，科学界对于NSF缩减该计划水上研究观测站的想法也表示不满。为重拾美国纳税人与美国科学界的信任，NSF必须确保NEON计划在预算之内完工，并且必须采取措施预防该计划在未来的建设工程中出现类似问题。为此，NSF决定终止与NEON公司的合作，寻找其他机构承担NEON计划。2016年3月，NSF宣布由Battelle公司作为NEON计划的新“管家”，作为非营利性的研发组织，Battelle公司目前管理了能源部布鲁克海文、橡树岭、西北太平洋等6个国家实验室，其科学设施管理经验及与科学界合作的愿意使其在众多竞争者中脱颖而出^[2]。

美国国会早已关注NSF重大研究设施项目管理问题。2015年4月，国会众议院提出《美国竞争力重授权法案2015》（草案）^[3]，草案要求NSF控制大型望远镜、科学考察船、网络基础设施等重大研究设施建设的预算超支问题；要在重大科学研究设施建设前改正独立审计委员会所发现的所有预算问题，尤其要限制不可预见的支出。

二、《NSF重大研究设施改革法案2016》的主要内容

《NSF重大研究设施改革法案2016》主要加强对NSF重大研究设施成本审计、不可预见支出审计及管理费支出的要求，具体内容包括：

1、设立NSF重大研究设施办公室。办公室的职责包括：负责支持NSF科学研究部重大多用户研究设施开发、执行与评估的所有政策与程序；对NSF重大多用户研究设施项目规划、预算、执行、管理与监管的非科学与非技术方面问题提供专家支持；与NSF研究科学部协调与协作分享重大多用户研究设施项目管理的最佳实践与经验；对NSF重大多用户研究设施项目建设前与建设阶段进行成本与进度风险评估。

2、任命NSF重大研究设施监管负责人。其职责包括：监管NSF用户研究设施的开发、建设与运行；作为NSF批准与监管重大多用户研究设施的联络人；定期评估并更新NSF重大研究设施的政策与措施。

3、开展重大研究设施成本审计。重大多用户研究设施开发、建设与维护成本要遵循2009年3月政府审计办公室发布的报告；NSF要确保对总预算超过1亿美元的重大多用户研究设施项目进行预算申请审计，对于审计人员所发现的所有问题，NSF主任或其指定的主任办公室的高级专员要提供所有问题都已解决的书面证明，之后重大多用户研究设施的建设协议才能执行，且NSF主任需向国会众议院科学、空间与技术委员会，参议院商务、科学与交通委员会，参众两院拨款委员会递交成本设计的书面证明报告；NSF要确保至少每两年对重大多用户研究设施项目开展已发生成本开展一次审计，在建设协议执行的12个月内要开展首次已发生成本审计。

4、开展重大研究设施不可预见成本审计。重大多用户研究设施开发、建设与维护的不可预见成本要遵循政府审计办公室发布的《成本原则统一指导》，NSF应根据不可预见成本支出评估、监测情况对《重大多用户研究设施不可预见支出政策手册》进行更新；受资助者要提供证明不可预见成本申请的数据、记录并向NSF汇报不可预见支出情况。

5、明确重大研究设施管理费使用范围。管理费的申请条件是受资助人能够证明仅有少量或没有其他资金来源能够涵盖其所申请的重大研究设施管理费；受资助者要提供至少近3年内的收入与资金信息，在受资助阶段，5万美元以上的非联邦资助收入应向NSF汇报；受资助者每年向NSF提交一份管理费支出报告，且管理费不能用于酒精饮料、音乐会、比赛或其他娱乐活动门票、休假或其他非工作目的的旅费、慈善捐赠、社会或运动俱乐部会费、非工作目的的餐饮与娱乐、奢侈品或个人物品、游说活动的支出。

三、对《NSF重大研究设施改革法案2016》的解读

1、从组织管理层面指导NSF科学研究部控制重大研究设施预算

在控制重大研究设施预算这一点上国会与NSF自身的大方向是一致的。目前NSF重大研究设施项目是由相应的科学研究部来负责管理，因重大研究设施建设周期长，要控制其不可预算支出对NSF各科学研究部而言是一个重大挑战。为此，法案提出设立NSF重大研究设施办公室并任命NSF重大研究设施监管负责人，由该办公室支持NSF科学研究部重大多用户研究设施开发、执行与评估的所有政策与程序，并为NSF重大多用户研究设施项目规划、预算、执行、管理与监管的非科学与非技术方面问题提供支持，这将有助于NSF研究科学部分享重大多用户研究设施项目管理的最佳实践与经验，定期评估并更新NSF重大多用户研究设施的政策与措施。

2、从技术操作层面指导NSF控制重大研究设施成本

NSF重大研究设施成本控制的重点与难点是重大研究设施建设期不可预见支出审计与维护运行期管理费支出范围的界定。为此，法案要求受资助者要提供可证明的不可预见成本申请的说明、记录并向NSF汇报不可预见支出情况。此外，法案不仅明确界定了管理费的支出范围，还要求受资助人在能证明其已有资金来源不涵盖其所申请重大研究设施管理费的情况下方可申请运行管理费资助，并要求受资助者要提供至少近3年的收入与资金信息；在受资助期间，应向NSF汇报其5万美元以上的非联邦资助收入。从而保障NSF能够不重复资助重大研究设施的管理费，负责任地管理好公共财政经费。

5月24日，美国会众议院通过了《2017财年NSF预算法案》^[4]，2017财年NSF总预算74.17亿美元，比2016财年减少0.57亿美元：其中研究活动预算60.79亿美元，比2016财年增加4600万美元；重大研究设施与设备预算8700万美元，比2016财年缩减1.13亿美元。可见，国会众议院对NSF重大研究设施与设备项目的建设与运行维护成本管理与监管不满，NSF必须按照该法案要求尽快改善其重大研究设施项目监管，才能重拾国会、科学家与民众的支持。                                     

（张秋菊）