OECD从2006年起出版“国家创新政策评估系列报告”，综合评估其主要成员国与伙伴国的创新体系，先后出版了19个国家的21份报告。应法国政府要求，OECD与法方于2014年12月合作完成了《法国科技创新政策评估报告^[1]，全面评估了法国研究与创新体系及法国未来投资计划的存在问题与面临挑战，并提出了相应的发展建议。

一、法国研究与创新体系

1、存在的问题

法国目前的研究与创新体系是传统的高度集中与新型的多元分散相结合的混合类型，容易带来科技管理上的碎片化并降低管理的效率。该体系呈现以下问题：（1）缺乏灵活性：公共科技资源的分配主要采取国家在人员费用、稳定性经费与专项计划的刚性投入，不能根据新形势、新需求而灵活改变；（2）合作不理想：大学由于缺乏自主权而难以达到一流水平；公共科研机构与大学共建的联合研究实验室由于多头管理导致效果不理想，运行经费高昂；（3）开放性不足：公共科研成果向私营部门的转移转化不够；公共实验室与企业合作的积极性不足；（4）支持企业发展不利：国家对企业的公共支持偏向大型企业；公共支持以优惠为主，风险投资较少；对中小企业的支持，保护作用多于激励作用；（5）国际化程度较弱：对海外投资与优秀人才的吸引力较弱；（6）科技管理需改革：法国通过国立科研机构集中行使战略规划、资助、研究与评估等多项使命，不利于对科研需求的准确判断及对科研活动的有效评估。基于项目的竞争性资助虽有所发展，但稳定性经费支持仍占到公共科研支持的90%，严重限制了国家对科研机构研究活动的指导作用。

2、面临的新挑战

近10年来，法国的经济增长、制造业发展、创新水平不断下滑，国家竞争力逐步减弱，国家研究与创新体系面临着新的巨大挑战：（1）重建法国的经济竞争力。研究与创新体系应能准确预见在未来有巨大发展潜力的战略优先领域，并对这些领域所需要的人力资源、经费需求做出判断。（2）应对社会与环境挑战。能源转型、气候变化、老龄化等挑战纷至沓来，如何激发研究与创新体系有效应对这些重大挑战，如何建成有效的资源分配机制都是严峻的考验。

法国在2009年发布的《向未来投资》报告、2013年发布的《法国-欧洲2020战略议程》中，已明确意识到以上两个重大挑战。但法国的研究与创新体系还需解决许多问题：如何在法国传统的优势高技术领域（航空、空间、核能）、新兴的技术领域（信息通信、软件、生物技术）、已有竞争力的创新领域（奢侈品、食品、旅游）之间平衡发展？如何提升法国对海外投资与优秀人才的吸引力？如何使公共科研力量围绕国家任务展开工作？如何支持新的创新企业发展？

3、未来发展建议

（1）改革科研体系。近20年来，法国一直在通过改革分散科技管理的职能。由政府通过国家科研战略、未来投资计划等进行科技战略规划，由法国国家科研署以项目形式资助科研，由专业机构进行科研评估，大学进行自治改革提高其科研水平。但传统模式与新模式的并行带来了运行成本增加与效率降低等问题。

建议：提高大学在科研活动中的作用，将公共科研机构与大学共建共管的联合研究实验室统一改为由大学管理；提高基于项目的竞争性经费的比例；加强评估的有效性，科研机构应定期向国家科研与高等教育评估机构汇报。

（2）优化协调政府科技管理。高级理事会等国家咨询机构未真正发挥作用。教研部与工业部等主要科技管理部门在制定研究与创新战略时仍缺乏沟通，存在目标相似、重复投入的现象。但法国国家科研署与投资总署等专业执行机构运作十分有效。法国设立与调整独立科研评估机构的行动也显示出其对科研评估的日益重视。

建议：负责科技管理的主要部门之间应定期碰头以实现部际合作，保证科技创新政策的相互协调；教研部等科研机构主管部门应在与所属机构签订的多年期目标合同中，对机构的战略发展方向进行规划；科研评估机构的评估应能够直接影响被评估机构的后续政策。

（3）推进成果转化。法国近年积极实施促进科技成果转化的措施但收效甚微，主要由于措施缺乏针对性且行政性较强，体现在更为重视申请专利与创建企业，而非开发专利与壮大企业。

建议：将成果转化指标纳入到科研人员的职业履历中以激发他们的积极性；评估现有各类成果转化机构的表现，如加速技术转移公司、技术研究院，并进行适时调整。

（4）强化支持企业创新。法国企业缺乏风险投资资本的支持，法国在税收制度、接受公共资助的资格等方面的政策也不利于中小企业发展。法国创新署等专业机构密集资助创新企业的发展，使得企业创建率与存活率较高，但其项目遴选水平较差，资助周期较长且评估不足，使得受资助企业的绩效表现平平。

建议：分析法国企业对风险投资的需求，由国家为相关的投资基金提供一定的资本；分析现存的不利于创新型中小企业、新创企业发展的税收政策与法律条例并进行修订；学习美国风险投资与支持中小企业创新的方法，根据受资助企业的发展形势定期调整资助额度。

（5）推动创新人才培养：法国的高等教育体系使得人才的创新能力两极差异过大。实行精英教育的“大学校”培养出的创新人才数量极少，大部分普通大学的学生创新能力有限。

建议：应继续改善科研条件较弱大学的环境，提高其人才培养质量；应推动大学加强培养学生的创新态度与能力。

二、未来投资计划

“未来投资计划”（PIA）于2009年发起，旨在通过在高等教育与培训、研究、工业与中小企业、可持续发展、数字化这5大战略优先领域投入350亿欧元，支持若干子计划，以杠杆效应撬动更多的资金，使法国应对未来发展挑战，提升竞争力。

1、特点

为体现该计划的卓越性，PIA只支持最有价值的项目与执行者。绝大多数项目实行公开招标，由评审专家根据项目的预期价值进行遴选。PIA鼓励大学与科研机构等不同主体联合承担项目，还创建了卓越大学（Idex）、加速技术转移公司（SATT）、技术研究院（IRT）等新型的项目承担机构。

PIA的子计划体现为致胜型与试验型。致胜型计划通常为已选中的项目提供配套政策，通过持续的投入与管理保障资金的有效利用，如“卓越大学”计划。PIA在2011年启动该计划，先后投入100亿欧元建设5-10个世界领先的综合性研究大学。该计划围绕一个共同的战略目标整合大学与科研机构，配合大学自治改革与地方研究创新环境建设，积极吸引外来资本与人才。试验型计划则致力于对新创意进行尝试与验证，如“卓越实习医生”等计划，虽然资金不多但涉及人数较多，一旦成功可培养和储备创新人才。

2、意义

PIA的目标是实现专题研究、卓越性研究、公私协同创新、企业发展，这也是法国近15年来研究与创新体系改革的目标。但PIA具有两个新的特征：（1）作为一个新计划，它调动了所有可能来共同发挥作用；（2）它的高预算能够对整个研究与创新体系有更直接的刺激，能够刺激受稳定支持的研究人员与科研基础设施发挥更大的作用。以卓越性为遴选标准，不仅能激励已被选中的研究主体，也能刺激那些一开始未入选的机构积极提高自身水平，以期在今后的招标中入选，改善了整个研究与创新环境的竞争氛围。因此，PIA不仅确定了法国研究与创新的优先发展领域，同时还能够推进法国研究与创新体系的深化改革。

3、存在的问题

（1）计划本身的复杂性。PIA设立了新的计划与机构，这些单独的计划本身目标明确，但相互之间存在界定不清晰的情况。如，加速技术转移公司与技术研究院有一部分相同的使命，两者间难以协调。

（2）项目申请、执行与管理的复杂性。PIA是在现行研究与创新体系上新增的计划，与现有的一些计划存在着某些重叠。如PIA支持的卡诺研究所计划实际是新设立的产业领域卡诺研究所与国际卡诺研究所两个项目，与教研部原有的卡诺研究所计划并行。类似新计划与新机构的产生叠加于现有的计划与机构之上，将会对申请计划与管理计划带来困扰。

这些问题要求法国根据PIA的目标积极调整甚至是取消某些原有计划与机构（如加速技术转移公司应取代原有技术转移服务部门），或加速某些改革（如卓越大学计划要求加快大学自治改革）。否则，PIA只能加剧法国现有研究与创新体系的复杂性与碎片化。

4、发展建议

（1）清晰规划法国的研究战略。现行战略（如PIA与国家研究战略）之间的重叠和矛盾，将会造成国家资源的分散。应在顶层进行统一的战略规划，避免相似举措的并存与互相牵制，造成失败。

（2）提升大学在研究与创新体系中的地位，使其作为PIA的执行主体。深化大学在人力管理、经费管理、研究政策制定等方面的自治改革；将目前由科研机构与大学共建并共管的联合实验室交给大学统一管理；加强研究性大学的建设。

（3）改善企业发展的宏观与微观经济环境。譬如减轻企业税负等，使企业作为执行主体参与的PIA计划得到更好地完成。

（4）加强对计划与执行机构的监督评估，以避免资源分散与管理体系复杂化严重影响PIA的效果。在投资总署的监督评估职能上，由研究与高等教育评估高级理事会（HCERES）对执行计划的科研机构与大学进行定期评估，促进它们改善绩效，完成既定目标。 

（陈晓怡）