一、报告的主要内容

1、创新与制度监管之间的关系

制度监管与创新之间的关系如图1所示。在政策目标和法规制度的制定和执行阶段，需要考虑创新过程中所出现的问题。法规制度（通常包括一般规定、特定创新规定和部门/行业规定）则有助于欧盟法律的制定，并影响创新生态系统的供需方。供需方的变化也会影响生产力的驱动因素。最终创新的结果反过来会影响政策的制定。

制度监管以多种方式激励创新，同时作用于创新循环的各个阶段。在研发阶段，创新会受一般法规（比如竞争法规、公共采购政策、基础设施政策、破产法和教育政策）、供给方和需求方特定的创新法规（比如专利法、技术转让法、研发税收抵免、标准化，试商期前的规则和交叉许可的签订等）和特定部门/行业规则的影响。

图1 制度监管与创新之间的关系

在商业化阶段创新也会受一般法规（比如竞争法规、消费者保护规则、贸易法规、不公平竞争和B2B不公平商业规则）和部门/行业法规（包括技术转让相关的制度管理程序以及关于新产品的授权和许可等）的影响。

2、制度影响创新的因素

（1）行政负担。行政上的繁琐在某些情况下剥夺了企业投入生产活动的资源和时间，比如上市许可，特别是与转基因相关的或者具有新功能以及新型包装的食品上市前，繁重的法规就限制了其市场准入。

（2）合规负担。合规负担是指企业利用现有的想法、技术、工艺和商业模型遵循新的标准和要求所面临的困难和成本。即如果公司需要改进或开发新的技术必须符合法律规定，因而带来了显著的合规成本。严格的监管是一把双刃剑，当监管要求和现状之间的差距过大时，企业由于技术或经济无法满足要求就可能面临倒闭。这种情形下，制度收紧可能会抑制现代企业的发展。

（3）时间。时间也存在两面性，时间太短可能阻碍创新，同时导致合规负担的不确定性；时间太长则缺乏促使企业达到标准的压力。最佳时机应该是具体问题具体对待，但是需要监管机构对创新的影响进行评估。

（4）柔性。柔性的法规刺激比单纯的监管更加有效。当产品要满足欧洲标准时，采用基于功能或者绩效的技术规范标准，将为创新提供更多的空间。

此外，规定的不确定性也可以作为创新驱动和抑制的变量。

3、典型案例分析

报告剖析了7个典型案例（欧洲拒绝交易竞争法与电子通信监管、公共采购政策的使用、对设备和汽车和创新能源效率规范、欧洲关于全球移动通信系统（GSM）和智能电表的创新标准、报废车辆的行政指令、欧盟化学产品的监管和欧盟生物技术创新监管处罚），阐述了在特定市场中制度对创新的影响程度。主要观点包括：

（1）制度法规使年轻企业家更容易寻找安全的资金资助，如以机构股票或债券的形式获得资助，以促进企业创新。

（2）对于大学成果的技术转移，可以通过专利的方式促进创新想法的实现，如美国的杜拜法案。

（3）欧盟层面上简化对中小企业的信贷程序，可保证其资金来源，有利于创新。

（4）企业在试商阶段的采购政策可以成为未来存在潜力的创新市场的信号。

（5）竞争规则（如引入强制许可等）在特定的市场条件下会影响企业的创新。

（6）强有力的知识产权制度鼓励突破性创新，但有可能会增加后续发明家的成本。相反，引入对专利的强制许可的法规，可减少在研发第一阶段所需的资金刺激，加强渐进式创新。

（7）如果在企业破产法中增加一些适当的措施，改变同行对失败企业家的认识，更有利于对企业的刺激。

（8）对于能够加速产业创新的投资计划，应增加制度的稳定性，确保研发更易于实施。

4、主要建议

制度对于创新的影响是非常复杂的，不同类型的监管制度对于创新的影响随环境的不同而结果不同，因而制度对于创新的影响具有特殊性和个案性。报告提出如下4条建议：

（1）欧盟影响力评估指南中应将对创新影响的评价放到核心位置。创新影响评估中应加强对刺激与阻碍创新的影响因素间的平衡分析。

（2）欧盟影响力评估指南中应包括对小企业的针对性创新测评。小企业通常是创新生态系统中最活跃的动态行为者。

（3）对欧盟立法的事后评价中也应包含对创新影响的分析。欧盟委员会已经将事后评估指南（2014-2020年）^[4]作为评估的依据。今后的评估指南应该包含对现有制度的时间性、收缩性、灵活性和不确定性效果的分析，来提升潜在的创新力。

（4）欧盟的法规适度与绩效项目（REFIT）实践中也应考虑股票监管对创新的影响，相应成果可用于各行业。累计成本评估可以用于特定的领域（比如钢铁、陶瓷与森林行业）。

二、启示

如何提高制度对创新的激励作用也是我国关注的重要问题之一。根据上述报告，本文提出如下建议：

1、重视加强制度对创新影响的政策评估。比如，欧盟报告提出在现行的国家研发评估指南中增加一些替代性政策，替代性政策中应包含对制度评估指标的分析（如时间、收缩性、柔性和确定性等），并将它做成一个清单来缓解官员们进行创新影响评估的工作量。

2、制度监管的过程中要降低创新活动的合规成本和行政负担。在执行法规的阶段，简化创新行为主体的审批程序，降低合规成本和行政负担，更能促进创新。

3、针对不同创新条件提高监管制度的柔性。在制定法规的阶段，政策制定者更多考虑制度的时间、收缩性和柔性对创新的影响。提高制度柔性，不采用统一的标准进行评估，比如引入基于绩效或者结果产出的标准，可能更能刺激企业的创新。                

（朱相丽）