一、改革出台的背景

改革前，能源部（DOE）共有17个国家实验室，其中16个采取政府所有和投资、通过合同委托承包商（大学、企业或非营利机构）管理的模式。联邦政府在实验室设立由联邦雇员组成的现场办公室，传达政府决策，监管合同执行情况。这些实验室和相关科技计划分属3个副部长和6个办公室，缺乏能源部层面的统一规划和评估。

2013年6月，美国信息技术与创新基金会、美国进步中心、遗产基金会曾发布报告《新的一页：重新构想21世纪创新经济中的国家实验室》（以下简称报告），指出能源部许多实验室已由最初的保密军事研究承担者转变为多学科研发中心，不同类型实验室之间的职能分界也逐渐模糊。因此，实验室原有的按基础科学和能源应用分工的布局已不能适应新的变化，需要对实验室管理结构进行整合。

报告还认为，能源部对实验室的管理存在严重的官僚主义现象。一些本应由研究团队和承包商做出的决策却需要能源部批准。对实验室过多的微管理带来的是低效率。因此，需要减少能源部对实验室的微管理，强化基于绩效的承包商担责制。

报告指出， “目前的国家实验室的管理结构在冷战后长期未有发展，是过时、僵化的，与市场联系不够，并阻碍了美国创新”。报告提出“重新设计美国的国家实验室体系，着眼于节省纳税人银两，减少低效的官僚管理，强化研究竞争，确保承包商担责，最终促进高质量的研究与技术从实验室流向市场”。以此为目标，报告提出建立更灵活的实验室管理模式，强化实验室对国家需要的反应能力，促进创新、公私合作与技术商业化。

Coons和Rubio参议员以该报告为基础向国会提交的《The America INNOVATES Act》法案（以下简称法案），其改革理念和宗旨与报告是一脉相承的。

二、改革目标与主要措施

1、建立垂直集成的科学与能源计划管理体系

目标：集成各领域在基础研究和技术创新上的规划与布局，解决管理过于分散的问题，加强能源部层面的统一规划和绩效评估。

报告曾经建议，将能源副部长和科学副部长两个职位合为科学技术副部长一职，下设科学技术办公室，统一对原科学办公室、化石能源办公室、能源效率与可再生能源办公室以及核能源办公室下属的13个实验室的规划、评估与管理。另在科学技术副部长下设立能源创新、计算创新、生物创新、环境研究和物理创新5个助理部长。

报告出台后，能源部长Ernest Moniz部分采纳了报告建议，将能源副部长和科学副部长这两个职位合二为一（名称为科学与能源副部长），而法案则试图将这一已发生的改革通过法律固化。

图1   报告建议的能源部组织管理结构

2、减少微管理，强化基于绩效的承包商担责制

目标：提高管理效率，增加能源部各个实验室在基础设施投资、运作、人力资本管理、外部合作等方面的自主权和灵活性，最小化能源部不必要的行政负担，并更好地满足市场需求。

法案提出：对于全部费用（包括项目承担者的分摊经费）低于100万美元、不涉及国家安全的“合作研究与开发协议”、非联邦机构工作协议（WFO）或能源部长认为合适的其他国家实验室外部合作协议，能源部长应授予各实验室主任协议签署权；允许承包商对其所提供的服务和用户设施收取更高费用，而不仅仅是收回成本；全部费用低于100万美元的“技术转移协议”不必经过能源部长批准。

3、出台直接促进公私商业化合作和技术转移的政策措施

目标：扩大公私商业化合作和加快技术转移。

法案提出：将ACT计划期限从法案生效起再延长3年；ACT计划须在能源部长许可的前提下最大程度增加承包商在合同条款方面的谈判权限，如知识产权、补偿、支付结构、业绩保证以及多方合作等；承包商须保证该计划所开展的每一项活动不直接同私人企业竞争。

报告曾经建议：提高技术转移在绩效评估中的权重，并将早期、前商业化技术示范活动等纳入技术转移范畴；建立一类新的评价指标“技术影响”指标，用于评价实验室在技术的市场影响方面的绩效，这类指标的权重在不同实验室之间可各不相同。

法案采纳了将早期技术示范活动纳入技术转移范畴的建议。

三、几点启示

1、国立研究机构的使命必须包括成果商业化

创新对增长的驱动日益凸现其重要性，基础研究和工商业应用之间的联系和互动日益密切，基础、应用和开发类机构间的界限日趋模糊。在这种环境下，国立研究机构（无论应用还是开发型，甚至包括基础类研究机构）必须重视其研究与国家目标的相关性和对支撑社会经济发展的可问责性（accountability），它们必须也能够承担技术转移与商业化使命，以服务于产业界需求，贡献于经济增长和就业目标。

2、好的激励政策与管理体系比直接的商业化投资计划更有效

基础研究也具有商业应用潜力并能够吸引私人投资，市场是最有效的风险和回报分配者。关于能源部改革的思路没有再强调针对基础研究的直接的商业化投资计划，而是选择建立有效的激励政策与管理体系，让市场提供合理的激励和风险分配机制，以避免依赖和浪费纳税人钱财。

3、能源部实验室管理体系改革可借鉴的亮点

（1）依据创新目标对布局进行整合

在科学技术副部长下设立能源创新、计算创新、生物创新、环境研究和物理创新5个助理部长，以集成各领域在基础研究与技术创新上的规划与布局，从而更好地协调整个研究体系内的活动，加强研究的国家目标牵引和战略导向，提高对国家需要的反应能力。

（2）减少中央控制和官僚管理

能源部改革强调减少能源部对实验室的微管理，给予实验室更大的管理权和财政权，让实验室自己管理和控制风险，使决策更靠近一线的研究和管理人员，以提高效率。

（3）加强基于绩效的评估，通过评估发挥激励和导向作用

改革的精髓是淡化过程管理，强化目标结果导向的绩效评估，即能源部不去细细过问实验室每一分钱是怎么花的，而是关注合同所描述的目标与结果；加大技术转移在评估中的权重，通过评估引导实验室更积极主动地开展更广泛的技术转移与商业化活动。     

（汪凌勇）