极端气候事件所导致的灾害约占自然灾害总量的70%，在全球范围内造成了巨大的人员伤亡和经济损失。在全球气候变化背景下，极端气候事件在全球呈持续上升态势。如何有效防御、快速响应突发的极端气候事件，最大限度地减轻或者避免极端气候事件造成的人员伤亡和财产损失已成为国际社会关注的焦点。

一、国际极端气候事件风险管理经验

伴随我国城镇化、工业化的快速发展，我国所面临的极端气候事件风险日益增加。在极端气候事件响应及风险管理过程中，国际社会在完善制度和管理体系、开展相关科技研发以及教育培训等方面积累了丰富的经验^{[1],[2],[3],[4]}，这些经验可我为国相关工作提供参考和借鉴。

1、国外极端气候风险管理的制度建设

美国、日本等国均建立了以基本法和应急预案（计划）为主体的符合本国国情的极端气候事件响应基础制度体系，并根据本国极端气候事件的特点和管理体制现状制定了具有特色的管理机制和应急预案，例如；美国制定的《灾害救助和紧急援助法》、《灾害对策基本法》、《全国紧急状态法》、《斯塔福德减灾和紧急援助法》以及“联邦应急反应计划”和“风暴准备计划”等，日本颁布的《灾害救助法》和《灾害对策基本法》，澳大利亚出台的《紧急救援法》、《民间国防法》和《澳大利亚危机管理法》以及英国的《英国突发事件应对法》等。

2、国外极端气候事件应对的机构

为应对极端气候事件，欧美等发达国家均成立常设性应急综合管理部门，以协调各部门应对极端气候事件的应急战略和应对行动，并在大规模极端气候事件发生时，临时成立国家中央指挥中枢，以及时、有效动员和调度应对极端气候事件的力量和资源。

在常设性应急机构的组建方面，美国成立了联邦紧急事务管理署，通过州际“应急管理互助协议”实现快速、有序的跨地区应急管理协作行动的开展；日本设立由首相担任会长的中央防灾会议，负责制定并协调国家防灾政策的实施；澳大利亚特别成立的联邦应急管理署，负责协调国家危机管理局部署的跨部门任务；德国联邦政府设立灾害应急常设机构“民事保护与灾难救助局”和“联邦技术援助局”，前者主要负责行政管理和信息协调，后者侧重技术援助；荷兰则在成立的民事应急计划局的基础上，在德尔福特技术学院专门设立灾害和应急中心，将应急响应与专门的研究相结合。在临时性应急指挥机构的设置方面，美国临时成立了美国国家安全委员会、日本成立了非常灾害对策本部、俄罗斯和韩国组建了联邦安全会议和国家安全保障会议。

3、国外极端气候事件应对的研发活动部署

科学技术是应对极端气候事件、提高风险管理水平的有力保障。为了尽可能减少各种灾害带来的损失，美国、日本、英国等国在应对极端气候事件相关的信息管理和科技研发领域投入巨大，积极部署了极端气候事件的信息监测、分析、预警、通讯体系，以及极端气候事件防范等方面的基础性和前瞻性科技研究。目前，日本、美国、德国等均已建成覆盖全国、功能完善、技术先进、高效严密的信息化防灾应急通讯系统。

美国联邦政府为美国国家海洋与大气管理局（NOAA）提供了长期、稳定的经费支持，以满足国家应对极端气候事件与灾害所需的先进研究基础设施研发以及顶尖科研队伍的培养。日本政府每年投入约400亿日元的专项经费，着力推进灾害应急相关科技研发，建立了日本的防灾科学技术研究所、东京大学地震研究所、京都大学防灾研究所等世界领先的防灾科技研究机构。英国也十分重视在国家层面对灾害监测与预警技术的研发投入，大力推动气象服务数字化以及国家灾害预测系统的建设。

4、国外极端气候事件应对的能力建设

欧美等发达国家政府通过设立体系化的极端气候事件教育培训机构，针对不同受众长期开展专门的应急响应及危机处理培训，并实行专业技术人才资格认证；政府部门、学校、社会组织、企业等通过定期举办国家级应急演习和防灾减灾宣传活动、开展网络化宣传及教育培训、出版科学读物等对公众进行教育，提高公众对极端气候事件的风险意识和应对能力。通过这些举措，不仅有效提高了公众的风险防范意识和自救互救能力，而且优化了极端气候事件应对参与主体的结构。

美国在国民极端气候事件教育方面的成功实践包括：（1）大力开展国民网络化宣传教育，并建立了相关宣传教育网站达700多个；（2）出版大量针对不同受众的普及性读物，其中，《你准备好了吗？》已经成为美国家庭必备防灾指南；（3）美国小学至大学教育阶段都设有专门的应急或危机处理培训项目，并实施资格认证管理；（4）从2009年开始举办所有联邦政府部门都参与的“国家级应急演习”；（5）目前美国的极端气候事件应急管理及专业技术人才培养领域已覆盖搜救、灾后重建、公共卫生和医疗服务等15个领域。

日本的相关经验包括：（1）设立“水防月”、“灾害管理志愿者周”、“灾害管理周”、“危险品安全周”、“雪崩防灾周”、“全国火灾预防运动日”等，形成了多样化的、日常性的全民宣传教育机制；（2）每年定期开展国家层级的应急管理综合演习；（3）建成了由消防、警察、自卫队和医疗机构等部门组成的完善的灾害救援体系。

德国的相关举措包括：（1）形成了由管理人员培训、志愿者培训和社会教育所组成的应急管理教育培训体系；（2）德国联邦政府每两年举行一次洲际国家战略危机管理演习；（3）发展建立了以消防队和志愿者为主体的、专业素质高、装备精良、管理严格的应急救援队伍。

二、国际极端气候事件风险管理经验对我国的启示

1、加强制度建设、完善应急管理机制

（1）我国应对极端气候事件的相关立法及制度建设工作起步较晚，应对极端气候事件的制度体系尚待完善。应加强与《中华人民共和国突发事件应对法》相配套的制度建设。同时还要加强宣传引导，使相关法律、法规获得社会各界的广泛认知，为制度的有效实施奠定基础。

（2）在应急管理体系建设方面，参与极端气候事件风险管理的所有部门宜依据《中华人民共和国突发事件应对法》制定或根据实际情况建立应急预案实时更新机制，通过制定省际应急管理互助协议以实现在应急响应过程中能够快捷、有序地调动和整合各方面的资源，提高跨地区应急管理协同能力。

（3）加强统筹管理，将生态环境的价值纳入社会各界的资本核算范围，建立预防为主的管理机制，提高我国的极端气候事件防御应对能力。

2、加强相关科技研发、提升信息管理能力

对气候极端事件的应对离不开科技支撑，我国目前在气象观测、预警预报以及信息管理技术等方面同发达国家相比还存在一定差距，需要加大相关科技研发力度，提升应急管理工作成效。

（1）重视气象基础数据开发工作，加强极端气候事件发生机理、演变规律等方面的科学研究，为提高极端气候事件预报精度奠定基础。

（2）完善全国灾害风险地图并重视对其进行定期更新，加强在极端气候事件敏感及高风险区域的灾害早期预警系统建设。

（3）美国、日本、德国等国家已经建立了信息化防灾应急服务系统，我国可借鉴，并通过技术合作快速提升我国应对极端气候事件的信息管理与联动能力。

3、加强极端气候事件应对的科普培训工作，提高社会各界对极端气候事件的认知，引导社会力量科学合理地参与防灾救灾工作。

目前，我国应对极端气候事件的教育与培训机制尚不健全，专业技术人才相对缺乏，公民的防灾意识及自救互救能力亟待提高。

（1）在极端气候事件应急教育培训体系方面，可借鉴英国的经验，建立3级应急教育培训体系：设立国家灾害应急教育规划机构，主要协调、监督并负责全国跨部门、跨地区的综合性应急管理教育培训；推进面向公众的专业技术资格认证制度，扩大具有专门资质的社会力量的参与；鼓励和支持经过资质认定的各类社会组织和私营机构开办应急教育培训学校。

（2）责成相应部门和机构逐步建立针对不同社会群体的宣传教育机制，如定期举办应急演习、开展不同形式的防灾减灾宣传和科普活动。

（3）完善相关立法和制度，积极引导和扩充专业防灾减灾志愿者队伍。

（4）将防灾救灾技能培训纳入义务教育以及大学和职业教育。

（董利苹 张树良 曲建升）