当前我国正处在城镇化发展最为迅猛的阶段，但基础设施特别是排洪设施不能满足扩张后的城镇泄洪需求，导致汛期频发洪涝灾害事件。今年3月以来，国内外机构和专家预测发生厄尔尼诺的概率不断提高，我国南方将在今明两年面临较高的洪涝风险，需积极应对暴雨引发的洪涝灾害。本文综合分析了国内外有关洪涝灾害的研究成果和能力建设经验，以支持我国防涝能力建设的相关研究和科学决策。

一、全球厄尔尼诺现象正在形成，我国南方洪涝风险剧增

根据历年厄尔尼诺事件发生规律，我国长江中下游地区在厄尔尼诺发生的当年和次年极易发生洪涝灾害。最近几十年中，我国南方发生的几次较大的洪水灾害，如1931年、1954年和1998年，都是厄尔尼诺现象在我国的具体反映。1997年，全球发生了过去一百年中最强的厄尔尼诺现象，使我国南方地区在当年即发生局部的洪涝灾害，在次年（1998年）发生的长江流域特大洪水，则造成了更大的损失。

自今年3月以来，美国国家大气海洋局（NOAA）、美国气象预测中心（CPC）、澳大利亚气象局（BOM）、日本气象厅、中科院大气物理研究所、中国国家海洋环境预报中心、国家气候中心等国内外机构和诸多学者所开展的监测和分析结果表明，今年夏季将发生一次厄尔尼诺事件，并将在冬季达到高峰。厄尔尼诺事件将对全球气温、降水以及工农业生产和生活带来影响。对我国而言，厄尔尼诺可能会导致影响我国的季风减弱，北上乏力，在长江、黄淮及其以南地区降水增多。根据这一据测，今年秋季我国南方可能出现低温阴雨灾害；明年夏季长江流域和江南地区可能出现洪涝灾害。

自今年6月以来，强降雨连续袭击我国华南地区，6月中下旬发生在福建、江西、湖北等省区的强降雨导致约500万人不同程度受灾^[1]，7月下旬，广东、广西、海南、云南部分地区受“威马逊”台风影响出现狂风暴雨天气，引发洪涝、风雹等灾害，造成近千万人受灾，直接经济损失300多亿元。这些天气事件以及厄尔尼诺降水增多的预测结果，显著增加了我国南方今明两年发生洪涝灾害的风险，也对我国相对薄弱的排涝系统提出了较大的挑战，需采取积极措施防范洪涝灾害，特别是农业损失和城市内涝问题。

二、国内外洪涝灾害的研究

2012年，联合国教科文组织（UNESCO）和荷兰政府资助的“沿海城市防洪脆弱性研究”项目，通过综合考虑城市地形、水文条件、社会、经济、政治和行政因素构建脆弱性指数对9个样本城市进行了评估，明确指出我国上海是面对严重洪灾时防御能力最弱的城市^[2]。

2010-2014年，欧盟FP7资助了“城市区域洪涝灾害耐受度合作研究”（CORFU）项目，完成了8个城市对洪涝灾害承受力的案例研究，为科学构建城市的洪涝防御工程体系提供了科学技术支撑^[3]。

2013年5月，亚洲开发银行（ADB）出版了研究报告《洪水风险管理战略方法》，从战略层面阐述了现代洪水风险管理的目标和特点、洪水风险管理实施面临的挑战、支撑洪水风险管理的决策工具和技术，以及制定洪水风险管理战略应遵循的原则等4个方面的关键问题^[4]。

2013年，新加坡首次推出排水系统发展蓝图，同时耗资约2亿元建造的城市雨水管道——榜鹅水道多次荣获国际大奖^[5]。2014年5月，荷兰和美国科学家合作提出了基于多学科交叉的洪水治理战略评估方案，并应用于美国最易受洪水影响的纽约市^[6]。

2013年，中国水利部防洪抗旱减灾研究中心发布首份《城市防洪工作现状、问题及其对策》报告显示，2008-2010年间，我国351个城市中有62%的城市发生内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个，在发生过内涝的城市中，57个城市的最长积水时间超过12小时。城市内涝的频发暴露出各地城市缺乏洪涝防治经验，也忽视了对城市洪涝防治重要性的认识与科学防治措施的落实。

三、国外预防与治理洪涝灾害的经验

国外洪涝灾害治理方面具有比较成功的经验：完善的洪涝灾害防治立法、先进的排水理念和技术，以及多种经济方式激励民众参与应对防治城镇洪涝灾害。

美国拥有专门的法律强制性防范城市洪涝问题，如城市新开发区域必须实行强制的“就地滞洪蓄水”；利用生物渗透系统、渗透排水沟、植物过滤带、绿色屋顶等技术手段增强城市排水系统功能。日本城市地下广泛建立蓄水池，道路等市政设施采用透水性的建筑材料。英国建立了以先进的“可持续排水系统”技术与实时预警为主要特征的城镇洪涝预防体系。法国巴黎建有规模庞大的城市下水道排水系统，包括约2.6万个下水道窨井、6000多个地下蓄水池，这一系统需要1300多名专业人员维护。

四、提升我国洪涝灾害防御能力的建议

本文基于国内外多家机构和学者对洪涝灾害问题的研究成果，就我国防洪能力建设提出了如下对策建议：

1、在兼顾雨水综合利用的前提下，重点整治洪涝灾害频发地区的中小河流，构建城镇防洪、排水和排涝三套工程体系，充分利用蓄滞洪区与上游的水库蓄水、拦洪，提高工程防灾水平。

2、评估现有城乡排水管网体系，确保排水系统的完整性，提前疏通城市和周边农田排水系统，并积极进行泄洪河道等应急工程建设，避免在今明两年厄尔尼诺事件影响期间产生大的损失。

3、做好城市应对洪涝灾害的战略规划工作，开展符合城市特有气候和地形条件并充分考虑城市增长需求的“城市排水（雨水）工程规划”，除了暴雨洪涝外沿海城市还要谨防风暴潮，全面提高城市洪涝灾害预防与恢复能力。

4、强化多部门联动的洪涝灾害协防体系建设，加强气候预测和气象预报部门对厄尔尼诺事件发展及其影响的监测与分析，并实时向相关部门和社会共享信息，支持洪涝灾害防范与应急救援工作。

5、健全防治城市洪涝灾害的法律保障与问责机制，制定专门的《城市防洪法》，围绕城市洪涝预防、规划以及政府责任进行全方位的立法，并完善城市洪涝灾害责任奖惩制度。

6、增加资金投入完善农村防涝减灾的基础设施建设，加快农村气象预警机制和应急机制建设，全面提高农民群众洪涝灾害综合防御能力。

（唐霞 曲建升）