3月6日，习近平总书记在看望参加全国政协十四届二次会议的民革、科技界、环境资源界委员时强调，广大环境资源界委员要在加强生态环境保护、以高水平保护支撑高质量发展上作出新贡献。 

  3月17日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（下称《意见》）正式发布。《意见》提出，充分尊重自然规律和区域差异，全面落实主体功能区战略，充分衔接国土空间规划和用途管制，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活。 

  “《意见》把目标高度统一在‘以高水平保护支撑高质量发展’要求基础上，目标的制定和管控政策的设计彰显了实现人与自然和谐共生的取向。”全国政协常委、中国科学院科技战略咨询研究院学术委员会主任樊杰解读认为，“一个重要特征就是要按照主体功能区的基本理念采取分区，因地制宜，体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，也是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。” 

  主体功能区战略是党的十八大以来我国制定具有全局性意义的区域重大战略。简单来说，一定尺度的国土空间具有多种功能，其中必有一种是主体功能。以主体功能区为基础性制度，通过建立健全与主体功能定位协调一致的财政、产业、投资、人口流动、土地、资源开发、环境保护、绩效考核等区域政策，可以实现国土科学开发、合理利用、严格保护。

   几十年来，樊杰一直从事中国区域发展和区域规划研究工作，参与了我国主体功能区规划方案制定的全过程。近年来，作为技术牵头人，他还组织开展了全国主体功能区战略十年实施评估工作，牵头研制今年政府工作报告中提到的“全国主体功能区优化实施规划”等。 

  “自党的十八大提出实施主体功能区战略以来，主体功能区战略在高水平生态保护中成效斐然。特别是在筑牢生态安全格局、实现绿色发展转型中发挥了战略性和基础性作用。”樊杰向记者介绍了战略十年实施评估的结果。 

  “评估发现，战略实施主要有三点成效：一是转变了发展理念，突出资源环境承载力在实现人与自然和谐共生中的基础作用，引导形成尊重自然的生态文明观。二是规划建设的‘两屏三带’生态安全屏障已经成型，生态红线成为管控国土空间保护格局最有效的政策工具。三是重点生态功能区包括水源涵养、防沙治沙、水土流失等各类生态功能显著增强，推动我国生态环境发生根本转型，为美丽中国建设铺垫了绿色底色。” 

  以浙江省衢州市开化县为例，作为国家级重点生态功能区，樊杰及其团队做了典型性调研。数据显示：通过坚守生态立县、生态优先，十年来，该地森林蓄积量增幅达到48.56%，地表水和饮用水水质达标率常年维持在100%，优良天数比例长年超过95%。在全国2348个县（市）生态环境排序中，开化县大气质量、水体质量、生物丰度指数、植被覆盖指数均列前10位。 

  在为主体功能区战略执行情况感到欣喜的同时，樊杰也发现，目前一些地方生态环境优势尚未转变为经济和人民生活高质量发展的优势。例如上述提到的开化，人均GDP和城乡居民收入长期仅相当于衢州市和浙江省平均水平的80%和60%左右。 

  “我们作了相关调查，全国重点生态功能区平均经济发展状况较开化更差，而且，越是生态功能重要的县域，其经济发展更落后、人民生活水平更低。” 

  就此状况，樊杰和他的团队作了分析，“我们认为原因主要有两点：一是简单把生态保护‘主体’功能当作‘唯一’功能，不踩红线、最严格的保护，排斥所有开发建设活动，即使是绿色发展的项目也难以落地、生态经济的产业也难以发展；二是体制改革未能健全生态产品价值转换机制，生态资源优势始终不能转换为生态财富、生态资本和生态产品，生态产品红利未能得到合理释放，生态补偿量小且方式单一。”

   樊杰说，“现阶段，主体功能区战略优化重点应转向推动实现高水平保护和高质量发展的良性互动上，就是将业已形成的生态环境优势转变为产业经济和人民生活高质量发展的优势，实现资源环境效益与经济社会效益的统一。” 

  然而，长期以来，保护与发展的关系就是一道难题。应如何着手落实？ 

  樊杰建议，应尽快部署开展试验示范。 

  具体来说，因重点生态功能区的生态系统重要且脆弱，且生态功能区域差异大、发展基础和条件复杂，建议先选择不同类型的重点生态功能区开展高质量发展试验示范，形成较为成熟的发展模式后再推广。他认为，例如开化即可作为长三角地区首批开展试点的重点生态功能区。 

  这些选择的试验示范点，应当建立在主体功能类型细分细化的论证、科学方案的研制上。比如甄选与当地生态环境特征相适应的产业类型作为细化的功能，按照产业区位指向选择具有比较优势的区域作为功能区细化方案，实现主体功能区引导产业合理布局。 

  试点示范的核心任务是要完善主体功能区配套政策，创新体制机制,重点包括：产业发展反馈生态保护、实现保护与发展良性互动机制，产业布局与“三条控制线”空间冲突、以质量换数量和以位置换范围的调整协调机制，以产业正负双面清单为全面管控手段的激励性与限制性产业布局机制，与生态建设规模脱钩的生态奖补长效稳定机制，差异化的绩效考核机制，美好环境共建共享机制与绿色低碳产业富民机制等。 

  “分区管控围绕主体功能区战略制定，再次体现了‘系统观’理念。”樊杰说，以《意见》发布为起点，将在进一步夯实生态环境本底基础上支撑引导产业合理布局，优化国土空间发展格局，最终助推高水平保护和高质量发展实现良性互动。

《人民政协报》（2024年03月21日 第 6 版）