2015年10月，中国科学家屠呦呦获得“诺贝尔生理学或医学奖”，这是首次中国科学家因为在中国本土进行的科学研究而获得诺贝尔科学奖，充分展现了中国科学家的学术精神和创新能力。与此同时，我们看到同处东亚的邻国日本在2000-2016年间出现了17个自然科学类诺贝尔奖，成绩斐然。究其原因，除了经济上的复兴和高速发展之外，日本对科技的重视以及科技政策的制度化和持续性是其科学技术尤其是基础科学长足发展的重要原因。二战以后，处于经济和科技追赶中的日本在科技政策上更是秉承“科技振兴”理念，并于20世纪末提出科技立国的战略方针，科技发展体制不断做出新的调整。可以看到，日本政府对于科学技术特别是基础科学十分重视，并且坚持进行长期而稳定的高投入，上世纪60年代，日本政府将GDP的2%投入科研，即便之后在70年代面对全球经济动荡，乃至80年代的经济泡沫破裂，在科研上的投入比重都从未减少。
二战以后特别是2000年以后，日本在基础科学上的领先地位和卓越成绩，以及科技发展带动经济追赶的历史经验值得包括中国在内的其他科技后发国家学习和借鉴，尤其是日本科技政策的演进与发展，历史和经验更是对正在创新驱动发展战略下的中国具有重要启示。因此，本文将对日本政策史新作《科学技術庁政策史―その成立と発展》(“日本科技厅的成立及其政策体制的演进”，以下按书名中文翻译引用) 进行评介，并且以新制度主义理论为依托对其历史进行分析，希望对于这样一本尚未翻译为中文并引进中国学术界的重要日本科技史专著的介绍和再分析，能够对日本科技政策发展和制度建立的历史起到管中窥豹的作用，并且对我国政策史研究，以及科技政策制定者有所启发。
一、 日文原著介绍
《日本科技厅的成立及其政策体制的演进》一书2010年4月由日本科学新闻社出版局出版发行，四位作者分别是武安义光、大熊健司、有本建男、国谷实。主要执笔者有本建男1974年进入科学技术厅之后，分别担任过科技厅研究振兴局科学技术信息科科长，原子能局废弃物政策科长，科学技术政策局政策科长，宇宙开发事业团洛杉矶所所长，海洋科学技术中心企划部长，日本原子能研究所广宣部部长，理化学研究所横滨研究所研究推进部长，内阁府大臣官房审议官 (负责科学技术政策) 等等。2004年担任文部科学省技术学术政策局局长，2006年担任独立行政法人科学技术振兴机构社会技术研究开发中心主任，2012年成为政策研究大学院大学教授。源于有本先生的这样一个职业生涯，他对科技厅的发展以及科技政策的演进都有着最直接的参与，因此在书中能够非常详尽地再现科技厅及科技政策演变的过程。
本书由两部分组成。第一部分围绕科学技术厅科技政策的发展史，第二部分围绕科学技术厅这一机构的发展轨迹展开。科技政策方面第4小节和第8小节分别就以人物为核心的“ERATO”计划和科技研究的供给侧改革两个具体政策展开了讨论。
日本于2001年进行了部委改制，从原本的1府22省厅改编到1府12省厅，科学技术厅也合并到文部省，改制成为今天的文部科学省。而科学技术厅也完成了它从1956年到2001年45年的历史使命。在此书之前，日本的科技政策演变方面尚没有出现科技厅的政策史方面详尽而完整的著作，这本书的出现可以说是填补了一个空白。
二、 政策博弈下的日本科技厅的成立
经历了二战后的日本经济凋敝，物质匮乏，自身的科技独创性极少，为了快速恢复与发展经济，原本意见纷纭的日本政界，在依靠科学技术振兴经济这一点上却是抱着相同的观点。因此，这一时期的重要战略措施之一就是成立科学技术厅，建立专门的科技决策和管理部门，使其成为推动战后经济复苏的重要推手。科技厅未成立时，日本科学技术方面的行政人员都被统称为“技官”，这一部分政府人员希望能够承担起国家机构中枢职能的责任，改革意向强烈，他们认为科技振兴最根本的是需要制定对国家发展有利的重大科技计划并且建立强有力的计划实施保障体制，因此亟待建立一个以制定科技政策并保障其实施为宗旨的新的行政机构——科学技术厅。
然而，当时的日本学术议会十分担心科学技术厅的成立会阻碍学术自由，使科学成为政治的附庸，因而反对成立科学技术厅。加之在当时中央行政厅的建制已经确立的大局下，新成立的机构势必会影响既存机构的平衡运行，在这样的反对声中，科学技术厅的成立看上去遥遥无期。日本行政省厅包括文部省，通产省和农林省，这三个省厅都不约而同地强调，各自责任范围中所涵盖的科学技术板块分别属于各自旗下的文部行政，通产行政以及农林行政的范畴。在这样的情形下让三个省厅分别交出各自行政范畴内的科技部分几乎不可能。所以，要想顺利建立这个新的科技行政机构，必须能证明这个机构不违背原有的组织逻辑——既是新机构，又能与所有现存机构并立。
就在这样两方拉锯和博弈的境遇之下，被该书作者称为“奇迹”的两个概念扭转了这一僵局——“科学技术相关基本政策”和“科学技术相关综合调整”。服务于国家整体利益的新的科学技术政策，包括服务于全国各省厅的综合科技政策的行政职责，不归属于任何一个现有的行政机构。也就是说，无论是文部，还是通产、建设、运输、邮政，它们的管辖分区中不包含综合科技政策这一项目。而与各省厅相关的整体科技计划的制定和科技方针的综合调整，这些都是任何一个省厅无法单独完成的。所以如果将新机构的行政范围定义为上述内容，既不与现有部门的科技职责冲突，又赋予新的机构综合调动和协调的职能，同时消除现有省厅的反对呼声。
就这样，在政策博弈中另辟蹊径，从而寻找到科技厅成立的制度合法性。1956年6月，归总理府直属管辖的科学技术厅在经过一系列波折后，终于以国务大臣为最高长官挂牌成立，主要负责协助政府制订科学研究的方针政策，并配合各省、各主管部门领导全国的科学工作。尽管在成立初期科技厅只负责管理那些其他省厅的管辖范围以外的科技内容，是处在一种消极的立场上执行任务，但是随着时间的流逝它因为一些具体政策的制定与实施而慢慢昭显出自己的实力，使科技政策成为日本国政的一个重要领域，同时也将科学技术与工业、经济发展以更密切的方式结合在一起。
三、 以人物为核心的ERATO计划
科学家和工程师作为科技知识的重要载体和科研工作的基础，如何通过研究计划对于人才进行的选拔、培育、资助和评价的一系列工作是科技发展的动力和核心。战后日本的快速发展是以技术的消化吸收再创造为基础的，并不具备深厚的基础科学研究，极大地限制了科技工作者的自由发展。在这一时期，如何通过合理的科技计划进行科技人才的培养，建立适应科学家成长和合作的科研环境成为科技厅的重要任务，也是日本独创的“创造科学推进事业”(ERATO，Exploratory Research for Advanced Technology，以下简称ERATO计划) 的核心目标。本文所介绍的日文专著指出“ERATO计划是科学技术厅的最宏大的政策之一”。
1981年，日本科技厅启动了ERATO计划，作为寻求进行基础科学和基础共性技术研究的新方法，ERATO计划采用“主管导向型”的研究模式，项目主管在研究方向，职员设置，以及资金分配上有着几乎完全的自主权利，这为日本僵化的官僚结构的研究系统注入新鲜血液，对日本创新系统起到了催化剂的作用，直接和间接地在日本催化出更多新的研究计划，影响着科学研究的基础结构。
同世界范围内的其他政府资助的研究体系相比，作为“主管导向”的ERATO计划是相当激进的，并具有以下显著的区别特征：(1) 研究项目集中于高风险/高回报、跨学科领域的研究项目，通常是不被大学研究系统内支持的主题。(2) 项目组由来自日本产业、政府、大学科研院所的年轻研究员 (大约25—35岁) 构成 (也吸纳海外人员)，并且同大学和政府实验院所相比，ERATO计划项目下研究员工作的机动性灵活性更高。(3) 没有长期固定的研究实验设备和设施。每个项目必须五年内完成，五年过后研究人员遣散。(4) 与大学研究相比，ERATO项目资助更为充裕, 每个项目可得到4000万—2亿/年的资助。(5) 项目选择程序与典型的“提议－评审”程序完全相反。日本科技厅不接受项目的申请，而是首先通过一个由来自公私部门的科学家组成的委员会挑选合适的项目主管，再由项目主管确定研究主题，组建研究团队，负责项目运行。
实际上，以“人”为核心的人才和研究资助的传统在欧美的学术机构中并不少见，例如，美国芝加哥大学的霍华德修斯医学研究所即采取资助重要科学家的方式推进研究领域的发展，资助以5年为周期，在5年期的评价中考察资助人的工作对于本领域内有什么贡献，在什么程度上改变了其研究领域的现状。然而在80年代的日本，渗透着“以组织为中心”的想法，科研机构普遍实行终身雇用和资历工资制，将研究人员一下子集中起来，设定5年的研究时间，进行集中性研究的体制是划时代的一举。1981年作为ERATO计划开启元年，开启了包括“林超微粒子”、“增本特殊构造物质”、“绪方高效聚合物”、“西泽完全结晶”，在内的四个计划，其名称均冠以计划领导人的名字，这也完全强调了ERATO计划是以“人”为中心的研究系统。ERATO的研究系统获得了比美国的Japanese Technology Evaluation (JTEC) 和World Technology Evaluation Center (WTEC) 更高的评价，受世界瞩目。ERATO计划对NSF (美国国家科学基金会) 在上世纪80年代成立的Emerging Technology Initiation Program产生了巨大的影响。
本书的作者认为，ERATO的意义体现在科技政策上主要有以下三个方面。第一，为了将基础研究领域归于科技厅的业务范围内，首先需要确立政策对象的合法化以进行新领域研究。在这一过程中，科技厅积极运用法律条款明确科技厅在推进基础研究上的责任，使得政策推进变得更容易，这在科技厅设置以来的第一次，也象征了科技厅向自主政策制定的科学技术政策官厅的转变。第二，创造性地建立以“人”为中心的研究体系，保证研究核心人物的独立性。研究主管作为核心，招聘对其想法产生共鸣的人组成研究小组，以研究主管为中心开展工作，而这些研究小组不归属于既存的研究机构，当时考虑到这是能够保证小组长的意思被迅速传达的必要条件。第三，明确基础研究之中“科研种子的探索”的重要性，强调科学探究的原创性和科学突破的重要价值，以寻找革命性的研究课题为第一要务。
现在看来，在ERATO计划中，项目主管的选择方式和构建真正的产学研结合的研究团队这两项政策着眼点同样适用于中国的科技发展。在确定项目负责人后，人事安排方面给予其更大权利，同时，跨学科的不同领域人员组建团队，可以均衡各成员的力量，彼此交流想法，对整个项目的运行都是十分有益的，这种模式在实现国家战略目标与维护科学自主性之间也将会实现某种平衡。实际上，作为科技追赶国家的中国，今天恰恰处在日本“厚积薄发”的科技发展历史经验中“厚积”的阶段，为了实现以创新驱动发展，国家科技政策同样需要创新的理念，不断学习科技先行国家或者是像日本这样同样经历过追赶过程的国家的历史经验，从决策组织正式结构到具体政策的执行和实施进行不断变革和进步。
原载于《科学与社会》2017年第1期
